2015-09-02

(보고서) 한국 사회복지지출 수준 OECD 최하위

(※ 국회예산정책처 보고서 내용 중 요약 부분을 소개한다. 보고서 내용이 방대한 만큼 전문을 구해 읽어볼 것을 권한다. 보고서 원본 은 맨 아래 링크를 클릭하면 볼 수 있다.)

▣ 부문별 사회복지지출 수준 국제비교평가

우리나라는 공공사회복지분야 재정지출의 지속적인 확대에도 불구하고 GDP 대비 공공사회복지지출 비중이 여전히 OECD 국가들에 비해 낮은 수준으로 나타나고 있다. 이를 근거로 공공사회복지분야에 대한 투자가 더 필요하다는 주장이 존재한다. 반면, 우리나라가 최근 급속한 공공사회복지지출의 증가로 재정의 지속가능성이 위협받고 있는 만큼 복지분야에 대한 계속적인 투자확대에 대해 보다 신중할 필요가 있다는 입장도 존재한다. 이와 같이 서로 상반되는 주장들에 대한 근거들을 보다 자세히 살펴보면 나름대로 타당한 측면이 존재하고 있어 쉽게 어느 쪽을 선택하기는 어렵다.

결국, 공공사회복지지출 수준의 결정은 누구 한사람의 판단이나 결단에 의해 이루어질 것이 아니라 필요재원을 부담하게 될 국민전체의 사회적 합의를 통해 이루어져야 한다. 이러한 사회적 합의가 원활히 이루어지기 위해서는 우리나라의 공공사회복지지출 수준에 대한 보다 합리적이고 객관적인 평가가 필요하다. 이를 위해 본 연구는 OECD 국가들을 대상으로 공공사회복지분야 전체 뿐만 아니라 그 하위수준인 노령 등 9개 부문에 초점을 맞추어 사회․ 경제적 여건 등을 반영한 지출수준을 비교․ 평가하였다. 이러한 국가 간 비교를 위해 국제비교지수(International Comparison Index)를 활용하였다. 만약, 국제비교지수가 100보다 크다면, 해당국가의 지출수준이 OECD 평균 보다 높은 수준이고, 반대로 100보다 작다면, 해당국가의 지출수준이 OECD 평균 수준에 미치지 못한다고 해석할 수 있다.

동 연구를 통한 우리나라 공공사회복지지출 수준에 대한 평가결과를 정리하면 다음과 같다.

우선, 분석기간 동안 우리나라 공공사회복지분야 전체에 대한 국제비교지수는 평균 61.98로 나타났으며, 이를 OECD 30개국과 비교한 결과 최하위 수준인 것으로 확인되었다. 다음으로 부문별 공공사회복지지출 수준을 살펴보면, 노령부문의 국제비교지수는 35.68로 나타나 OECD 30개국 중 30위, 유족부문의 국제비교지수는 75.85로 OECD 30개국 중 18위, 근로무능력부문의 국제비교지수는 20.83으로 OECD 28개국 중 28위로 나타났다. 또한 보건부문의 국제비교지수는 84.33으로 OECD 30개국 중 25위, 가족부문의 국제비교지수는 51.97로 OECD 30개국 중 27위, 적극적노동시장부문의 국제비교지수는 46.06으로 OECD 30개국 중 23위로 나타났다. 이외에도 실업부문의 국제비교지수는 42.88로 OECD 30국 중 22위, 기타부문의 국제비교지수는 214.10으로 OECD 29개국 중 3위로 나타났다. 마지막으로 주택부문의 경우 자료가 존재하지 않아 국제비교지수는 도출되지 않았다.

이러한 국제비교지수를 통해 우리나라 공공사회복지지출 수준에 대한 평가를 할 수 있었으며, 다음과 같은 시사점들을 확인할 수 있었다.

첫째, OECD 국가들의 사회․ 경제적 여건차이를 고려하여 도출한 공공사회복지지출 국제비교지수를 살펴보면, 우리나라 공공사회복지지출 수준은 전반적으로 OECD 국가들에 비해 낮은 수준이라고 할 수 있다. 우리나라의 전체 공공사회복지지출은 OECD 국가 중 최하위 수준으로 나타났으며, 부문별 지출수준도 복지정책 영역을 특정하기 어려운 기타부문을 제외하면 거의 모든 부문에서 하위수준을 나타내고 있다. 이러한 결과는 사회・경제적 요인을 고려한 현재의 재정여건 하에서 우리나라의 공공사회복지분야에 대한 정책적인 고려가 OECD 국가에 비해 낮다는 것을 시사한다. 따라서 사회적 합의를 통해 우리나라의 공공사회복지지출 수준을 OECD 국가수준으로 높이고자 한다면, 현재의 사회․ 경제적 여건 하에서 추가 국민부담이나 지출구조조정을 통해 재원을 확보하여 지출수준을 높이는 것은 가능할 것으로 보이며, 이는 우리나라 복지지출 수준을 적극적으로 확대하자는 견해의 근거로 활용될 가능성이 있다.

둘째, 공공사회복지지출 수준의 확대에 대한 찬․ 반 논의는 상반되는 두 공익(public good) 간의 충돌로 이해할 수 있다. 즉, 사회적 위험으로부터의 국민 보호와 재정건전성 확보를 통한 국가경제의 보호라는 두 가지 공익이 상충되고 있는 것이다. 국가가 사회적 위험으로부터 국민들을 제대로 보호하지 못할 경우 그 역할은 국민 개개인들이 각자 수행할 수밖에 없으며, 만약 개인이 스스로를 보호할 수 없는 처지에 처할 경우 국가는 지금까지 하지 못했던 것에 앞으로 해야 할 것을 포함하는 등 더 큰 부담을 떠안을 가능성이 크다.

따라서 국민들을 사회적 위험으로부터 효과적으로 보호하기 위해 복지수준 향상이 필요한 상황이라면 지출수준을 확대하되, 그 속도는 합리적 수준에서 관리할 필요가 있다. 이를 위해서는 ① 주어진 예산 제약 하에서 정부의 지출 구조조정 노력을 통해 재원을 확보하거나 ② 국민들의 추가적인 조세부담을 통해 재정의 지속가능성이 유지될 수 있는 한도 내에서 지출수준의 확대가 이루어져야 한다. 따라서 공공복지지출 수준 확대 문제에 있어서는 광범위한 사회적 합의가 필수적이며, 사회적 합의 결과를 제대로 반영할 수 있는 적정 지출수준에 대한 논의도 충실히 이루어질 필요가 있다.

셋째, 우리나라의 공공사회복지지출 수준은 사회․ 경제적 여건을 반영하더라도 OECD 국가들에 비해 낮은 수준인 것은 사실이다. 그러나 급속한 인구고령화와 저출산 문제로 인한 빠른 인구구조의 변화 등을 감안하면, 향후 지출수준은 크게 높아질 것으로 예상된다. 따라서 우리나라는 재정건전성을 유지하는 범위 내에서 복지서비스 효과를 극대화 할 수 있는 복지국가 모형을 모색할 필요가 있다. 이를 위해서는 복지정책 방향에 대한 사회적 합의를 기초로 복지분야 전체 뿐만 아니라 부문별 국제비교지수의 수준 및 변화추이 등을 참조하여 우리나라의 여건을 고려한 적정지출 준거모형(benchmark)의 설정을 고려할 필요가 있다. 또한 이러한 준거모형을 통해 도출된 결과를 국가재정운용계획이나 예산안 등에 반영할 필요가 있으며, 재정투입 대비 효과가 극대화 될 수 있도록 준거모형에 대한 지속적인 관리와 보완이 필요할 것이다.

마지막으로 최근 발생한 연말정산 사태에서 나타난 국민들의 조세저항 문제, 복지급여 부정수급 적발에 따른 복지서비스에 대한 부정적 인식 등으로 인해 추가적인 세부담을 통한 복지지출 확대에 대한 사회적 합의도출 과정은 그리 쉽지 않을 것으로 예상된다. 또한 복지분야에 있어서도 부문별로 각기 다른 이해관계자가 존재하고 있으므로 부문별 정책우선 순위를 변경하는 것을 내용으로 하는 사회적 합의도 도출 과정에서 난항을 겪을 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 우리나라의 공공사회복지지출 수준은 OECD 국가에 비해 낮은 것이 사실이며, 정부의 지출구조조정을 통한 재원확보만으로는 한계가 있는 것도 분명하다. 또한 부문별로 재원 투입에 따른 효과와 시급성 및 필요성도 각기 다르기 때문에 투자성과 극대화를 위해서는 부문별 정책우선순위에 대한 분석과 이에 따른 조정도 필요하다. 따라서 정부는 우리나라 공공사회복지분야 전반에 대해서 객관적이고 전문적인 진단을 통해 폭넓은 사회적 공감대를 형성할 필요가 있으며, 이를 기초로 복지분야 필요재원 확보 및 정책우선순위 변경을 위한 보다 효과적인 사회적 합의 도출 방안을 마련할 필요가 있다.

동 보고서는 OECD 수집 자료상의 한계로 국가재정(중앙정부+지방정부)과 지출과 사회보험급여를 구분하여 분석을 하지 못하였다. 그 결과 우리나라 공공사회 복지지출 수준이 OECD 국가들에 비해 낮은 이유가 어느 부분이 낮아 발생한 것인지 밝혀내지 못한 한계가 있으므로 해석에 주의할 필요가 있다.

또한 동 보고서는 공공사회복지분야에 대한 양적 투입요소인 지출수준을 대상으로 평가함에 따라 공공사회복지분야의 지출의 효과성과 같은 질적 요소에 대한 평가를 포괄하지 못하였다는 한계도 가지고 있다. 공공사회복지분야에 있어서 지출 수준의 확대와 같은 양적수준 제고 문제와 함께 서비스수준 등의 질적수준 제고도 결코 소홀히 해서는 안 된다. 물론 공공사회복지에 있어서 서비스 품질이나 보장성 범위 및 만족도 등 질적수준의 향상을 위해서는 이를 뒷받침할 재원의 확충은 필수적인 사항이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 복지서비스의 질적수준 향상은 단순히 양적수준 제고를 통해 자동으로 해결될 수 있는 문제만은 아니다. 복지서비스 질적 수준 제고를 위해서는 서비스에 대한 기술적인 진보와 함께 복지사각지대 해소, 필수 복지서비스의 적정공급, 복지서비스 전달체계 개선 등의 다양한 노력이 필요하다.

따라서 정부는 이러한 내용들을 포괄하는 공공사회복지의 양적․ 질적수준에 대한 장기적인 목표를 수립할 필요가 있다. 또한 장기 목표 수립 시 사회․ 경제적 여건을 반영한 국제비교지수 등을 참고할 수 있으며, 수립된 공공사회복지 장기목표의 달성여부에 대한 지속적이고 체계적인 성과관리도 반드시 필요할 것이다.


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