2016-06-29

(보고서) 공공기관 지방이전사업 얼마나 효과를 발휘하고 있나

(※ 국회예산정책처가 발간한 『공공기관 지방이전사업 평가』 보고서 내용 중 일부를 공유)

■ 공공기관 이전 개요

현재 추진하고 있는 공공기관의 지방이전 사업은 지방에 혁신도시를 조성하여 수도권에 소재하는 공공기관을 집중적으로 일시에 이전함으로써 이전효과를 극대화하고 지역특성화 발전의 중추적 기능을 수행할 수 있도록 하는 데 목적이 있다. 종래의 이전추진 사례와 비교하면, 유사한 기능을 갖춘 기관이 일시에 집단이전을 함으로써 산학연 연계를 통해 지역특화발전을 촉진시키는 데 초점이 두어져 있다고 할 수 있다.

혁신도시로 이전해야 하는 공공기관은 총 107개 이고, 당초 계획인 「공공기관 지방이전계획(2005)」상 이전시기는 각 기관의 사정에 따라 단계별로 이전 추진하되 2012년까지 완료하는 것으로 되어있다. 기관 이전 추이를 살펴보면, 2010년 한국보건산업진흥원․ 한국보건복지인력개발원 2개 기관을 시작으로, 2011년 1개, 2013년 9개, 2014년 51개, 2015년 26개 등 2015년까지 총 89개 기관(107개 기관 대비 83%)만이 이전을 완료하였다.

앞서 살펴본 바와 같이, 공공기관 지방이전 사업은 유사한 영역의 업무를 수행하는 기관들을 기능군으로 묶어 일시에 집단이전하여 사업효과를 극대화시키는 것에 초점을 두고 있다. 그러나, 사업이 지연되고 아직도 이전하지 않은 기관이 있다는 것은 당초 계획했던 기대효과도 감소된 것으로 볼 수 있다. 이하에서는 계획 대비 사업지연 내역과 원인, 그리고 이로 인해 발생한 영향 등에 대해 살펴본다.


■ 이전 지연으로 인한 사업효과 감소

2015년말 기준으로 지방이전을 완료하지 못한 기관은 한국해양과학기술원, 한국에너지공단, 국립공원관리공단, 농림수산식품기술기획평가원 등 18개 기관이다. 혁신도시별로 미이전 현황을 살펴보면, 충북 3개, 광주전남 2개, 경북 2개, 경남 2개, 제주 2개, 개별이전 2개, 부산․울산․ 강원․ 전북․ 세종 각 1개 기관이다. 미이전 사유를 살펴보면, 종전부동산 매각 및 정부 재정지원 지연 등으로 인한 예산미확보, 빈번한 계획변경 및 관련 행정절차 지연으로 인한 사업 연기, 관련 주체간 협의 지연으로 인한 임차청사 미확보 등으로 정리할 수 있다. 현재 예상되는 이전완료 시기를 살펴보면 2016년 9개, 2017년 6개, 2018년 3개 기관으로 조사되어, 107개 기관이 이전을 완료하기까지 약 3년 정도 소요될 것으로 보인다.

공공기관 지방이전 사업은 미래 세대를 위해 현 세대들의 희생을 바탕으로 인위적으로 형성된 혁신도시로 이전하는 것이다. 기 이전한 기관이 이러한 희생을 바탕으로 지역에 정착하여 고용기회 증대 및 재정확충에 일부 기여하고 있다는 점을 고려할 때, 기관이전이 지연되고 있는 것은 형평성 차원에서 적절하지 않다.

「공공기관 지방이전계획(2005)」의 ‘이전지연대책’에 따르면, 이전을 지연하는 기관에 대해서는 예산 지원 축소 등 보완대책을 강구하도록 되어있으나, 현재까지 이들 미이전한 기관에 대해서 조치가 이루어진 것은 없다.

■ 빈번한 계획변경과 사업지연으로 총사업비 증가

이전공공기관은 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 제4조에 따라, 이전 규모와 범위, 이전시기, 이전비용의 조달 등에 관한 사항이 포함된 ‘지방이전계획’을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받고 사업을 시행하도록 되어있다. 계획을 변경했을 경우에도 같다.

지방이전계획 수립․ 변경의 적정성을 검토하기 위해, 107개 이전기관으로부터 계획변경횟수․ 사업기간 연장내역․ 이전비용 증감내역․ 변경사유 등에 대해 일제 조사하였다. 전체적으로 보면, 107개 기관의 이전계획이 208회 변경되는 과정에서 2,717개월의 사업기간이 연장되고 2,915억원의 이전비용이 증가되었다.

기관당 평균으로 살펴보면, 이전계획이 1.9회 변경되고 사업기간은 25.4개월 연장되었으며, 이전비용은 27.2억원 증가된 것으로 나타났다. 지역별로 보면, 강원혁신도시의 경우, 기관당 이전계획이 평균 2.8회 변경되고 사업기간은 29.0개월 연장되었으며, 이전비용은 264.5억원 증가된 것으로 나타났다. 이어서 경북혁신도시의 경우, 기관당 이전계획이 평균 4.2회 변경되고 사업기간은 31.8개월 연장되었으며, 이전비용은 185억원 증가된 것으로 나타났다.

개별 기관별로 살펴보면, 최초 이전계획 대비 최종 이전계획상 이전비용 증가율이 높은 기관은 교통안전공단(292% 증가), 대한석탄공사(230%), 건강보험심사평가원(135%), 국립공원관리공단(126%), 한국산업기술시험원(99%), 주택도시보증공사(93%), 한국저작권위원회(67%), 한국주택금융공사(48%), 한국예탁결제원(32%), 한국중부발전(23%)의 순으로 나타났다.

사업지연 및 이전비용 증가사유를 살펴보면, 교통안전공단․ 대한석탄공사와 같은 경우 임차이전에서 신축이전으로 변경되는 과정에서 이전계획서 승인이 지연되었고, 순차적으로 행정절차가 지연되는 과정에서 부지매입비 및 건축비가 증가되었다. 건강보험심사평가원의 경우, 당초 계획된 이전인력에 비해 정원이 증가함에 따라 청사규모가 커지고 시공일정이 추가되어 사업비가 증가되었다. 한국산업기술시험원의 경우, 지자체와 청사이전 규모에 대한 갈등으로 사업이 지연되고, 이 과정에서 건축비가 증가되었다.

정부와 이전기관 등이 수차례 이상 계획변경을 통해 사업내용을 협의․ 조정하는 것은 고무적인 것으로 볼 수 있다. 그러나, 이 과정에서 사업이 지연되어 기대효과 달성이 늦어지는 한편, 사업비용이 증가된 것은 기관의 재무건전성 및 국가 재정건전성 확보 측면에서 바람직하지 못하다.

■ 종전부동산 매각 지연으로 인한 재정부담 증가

국토해양부는 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 제43조에 따라 이전공공기관이 수립하여 제출한 ‘종전부동산 처리계획’을 승인하고, 이전공공기관으로 하여금 위 처리계획에 따라 종전부동산을 매각하도록 추진하고 있다.

2015년말 기준으로 미매각된 종전부동산은 21개 기관 217.5만㎡(부지․건물 면적 합계)이고 미매각금액은 1조 8,458억원이다. 미매각 사유는 종전부동산의 용도제한․ 특수성, 부동산 경기침체 등에 기인한 것으로 볼 수 있다.

앞서 살펴본 바와 같이 종전부동산 매각대금은 이전비용의 주요 재원이다. 이들 21개 기관의 총이전비용 합계는 2조 4,050억원이고, 종전부동산 미매각금액은 1조 8,458억원으로서 76.8%를 차지하고 있다.

기관별로 보면, 한국산업단지공단․ 한국방송통신전파진흥원․ 한국농수산식품유통공사․ 한국국토정보공사․ 한국도로공사․ 한국광해관리공단․ 농림수산식품교육문화정보원 등은 종전부동산 미매각금액이 총이전비용을 초과하고 있다. 그리고 그 외 기관에서는 적게는 18.2%에서 많게는 93.8%를 차지하고 있다.

이들 기관에서는 종전부동산 미매각으로 인한 부족분을 은행차입금, 자체보유 자금, 국고지원의 형태로 충당하고 있는 것으로 나타났다. 한국해양과학기술원․영화진흥위원회․ 한국산업기술평가관리원 등 8개 기관은 은행차입금으로 부족분을 충당하고 있다. 한국예탁결제원․주택도시보증공사․ 신용보증기금․ 한국산업단지공단 등 10개 기관은 자체보유자금으로 충당하고 있고, 한국인터넷진흥원․ 한국에너지공단․ 농림수산식품교육문화정보원 등 3개 기관은 국고지원에 의존하고 있다.

이들 기관 중 은행차입금으로 종전부동산 미매각대금을 충당하고 있는 기관의 경우, 매각 지연이 장기화되면 차입금에 대한 이자부담이 증가할 우려가 있다. 잉여금 등 자체보유자금으로 충당하고 있는 기관에서도 그만큼 기관 고유사업에 투자할 재원이 감소하게 되어, 공공서비스 제공이 소홀해질 우려가 있다. 또한 국고지원으로 종전부동산 미매각금액을 충당하는 기관에서도 미매각이 장기화될 경우 재정부담이 증가된다.

■ 지방이전에 따른 업무효율성 변화 분석

공공기관 지방이전의 기본원칙 중 첫 번째는 ‘이전기관의 업무효율성이 저하되지 않고, 쾌적한 환경에서 근무할 수 있도록’ 하는 것이다.

공공기관이 지방으로 이전함에 따라, 앞서 살펴본 바와 같이 지역에 고용기회가 증가되고 지방세수가 증대되는 등 사업효과가 점차 가시화되고 있다. 반면, 공공기관 내부적 측면에서는 지방이전에 따른 출장증가․ 인력수급 불균형 등과 같은 업무 비효율 문제가 발생할 가능성도 있다.

본 절에서는 먼저 지방이전에 따른 출장횟수 및 출장비용 증감 추이를 조사하여 업무비효율성 문제를 점검하였고, 퇴직 추이를 조사하여 인력수급 문제를 검토하였다. 이어서, 이전 전후 청사면적 변화를 조사하여 업무환경의 쾌적성과 이전비용 지출의 적정성 여부를 점검하였다.

■ 출장 증가로 인한 업무비효율 발생

공공기관 지방이전에 따른 행정비효율 문제로 우선 고려될 수 있는 것은 출장 증가 여부이다. 앞서 살펴본 바와 같이, 공공기관 지방이전이 2013년~2015년 사이에 집중적으로 이루어졌다는 것에 초점을 두고, 이전한 89개 기관을 대상으로 최근 3년간 출장 증감 추이를 조사하였다.

전반적으로 보면, 기관 전체 출장횟수는 2013년 65만6,306회에서 2015년 84만1,997회로 18만5,691회(28.3%) 증가되었고, 출장비는 2013년 526억4,100만원에서 2015년 716억9,200만원으로 190억원(36.2%) 증가되었다. 기관당 평균으로 보면, 출장횟수는 2013년 7,374회에서 2015년 9,461회로 2,087회(28.3%) 증가되었고, 출장비는 2013년 5억9,100만원에서 2015년 8억500만원으로 2억1,400만원(36.2%) 증가되었다.

지역별로 보면, 같은 기간 중 출장횟수 증가폭이 가장 큰 지역은 세종(210.9% 증가), 경남(63.0%), 충북(45.6%)의 순으로 나타났다. 출장비용 증가폭이 가장 큰 지역은 울산(80.4% 증가), 대구(69.5%), 부산(69.2%)의 순이다.

출장횟수 및 출장비용 등 양적 측면에서 출장이 증가한 것 외에도, 출장횟수 증가폭(28.3%)에 비해 출장비 증가폭(36.2%)이 높고, 교통여건이 원활한 수도권에서 새롭게 조성된 혁신도시 등으로 이전함에 따라 건당 출장비용도 증가된 것으로 보인다.


실제로, 출장 등 업무효율성 변화와 관련하여 기관으로부터 애로사항을 조사한 결과, 공공기관의 업무특성상 수도권․ 관계부처와의 회의 등을 위한 국내 출장이 급증하여 시간과 예산 낭비를 초래할 수 있다는 의견이 다수 개진되었다. 이를 개선․보완하기 위하여 이전지역 공공기관 종사자에 대한 KTX 등의 요금할인, 주요출장지에 대한 교통편 증편, 스마트워크 시스템 편의 확대 등의 의견도 개진되었다.

한편, 지방이전에 따른 출장 증가를 보완할 수 있는 수단으로 고려되고 있는 스마트워크 시스템 도입현황을 조사한 결과, 2015년말까지 스마트워크 시스템을 도입한 기관은 전체 107개 중 44개 기관(41.1%)인 것으로 나타났고, 대부분은 2014년 12개소, 2015년 26개소 등 최근에 새로이 도입되었다. 지역별로 보면, 전체 이전기관 대비 스마트워크 도입기관의 비중이 낮은 지역은 개별이전지역(14.3%), 충북(25.0%), 강원(30.0%), 경북(33.3%)의 순으로 나타났다.

기관당 월간 사용횟수는 평균적으로 보면 2013년 0.2회에서 2014년 0.5회, 2015년 5.7회로 증가하고 있다. 그러나, 특정기관(2015년 한국예탁결제원 223회, 한국전력공사 80회, 공무원연금공단 12회, 한국소비자원 46회 실시)을 제외한 나머지 기관들은 월 1회 미만으로 아직까지는 활성화되지 못한 것으로 나타났다.

■ 지방이전 전후의 자발적 퇴직 증가

공공기관 지방이전이 2013년~2015년 사이에 집중적으로 이루어졌다는 것에 초점을 두고, 최근 3년간 퇴직 추이를 조사하였다. 전체 퇴직 현황을 정년퇴직, 희망퇴직, 명예퇴직, 기타 등으로 구분하고, 이중에서 정년퇴직을 제외한 자발적 퇴직 현황을 집계하였다.

전체적으로 보면, 자발적 퇴직 수는 2013년 2,766명에서 2015년 3,143명으로 377명(13.6%) 증가하였다. 지역별로 보면, 퇴직 증가 비중이 높은 지역은 경북(49.1% 증가), 충북(33.3%), 울산(27.2%)의 순으로 나타났다.

한편, 총 이전대상 직원수 대비 최근 3년간 퇴직자의 비중을 계산한 결과, 3만9,195명 대비 8,919명이 퇴직하여 비중은 22.8%로 나타났다. 다시 말하면, 이전대상 직원의 약 4분의 1이 자발적 의사에 의해 3년동안 퇴직한 것으로 볼 수 있다.

이전대상 직원대비 퇴직자 비중이 높은 지역은 경남(39.4%), 개별이전지역(35.7%), 전북(28.6%), 세종(28.0%)의 순으로 나타났다.

이와 같이, 이전 전후의 자발적 퇴직이 증가한 것은 앞서 살펴본 이전지역의 교육․ 정주여건 미비 등에 기인한 것으로 보이며, 실제로 퇴직 증가와 관련하여 기관으로부터 애로사항을 조사한 결과, 지방이전으로 인해 수도권 거주의 메리트가 없어지면서 공공기관보다 복리수준 및 처우가 좋은 학계 등으로 이직이 증가하였고, 이전지역 정주여건 부족으로 우수인력 유치가 곤란하다는 의견이 다수 개진되었다.

한편, 출장이나 퇴직 증가 등과 같이 공통적으로 추출할 수 있는 문제 외에도, 기관 특성에 따라 비수도권 이전에 따른 사업경쟁력 약화, 기관의 분리이전으로 인한 업무협조 지장, 지방이전으로 인한 경상운영비 소요금액 증가, 용역업체 문제 발생 등과 같은 업무 비효율 문제도 발생되고 있는 것으로 나타났다.

예를 들어, 경남으로 이전한 A시험원의 경우, 민간 기관과 경쟁하는 시험인증업무를 주로 수행하고 있으나, 전체 고객 중 70% 이상이 수도권에 위치함에 따라 혁신도시 이전 이후 점진적인 사업경쟁력 약화가 예상된다고 설명하고 있다. 강원으로 이전한 B공단의 경우, 울산과 강원 등 2개 혁신도시로 분리이전되어, 부서간 업무협조, 회계출납, 청사관리, 용역 등에 지장이 초래되고 있다고 설명하고 있다.

충북으로 이전한 C연구원의 경우, 지방이전으로 인한 경상운영비 소요금액이 증가되고 있고, D기관의 경우 청소용역 등 공공기관 지원인력에 대한 문제가 가중되고 있다고 설명하고 있다.

■ 이전 후 업무면적 증가

앞서 살펴본 바와 같이, 정부는 공공기관 지방이전의 기본원칙으로 ‘이전기관의 업무효율성이 저하되지 않고 쾌적한 환경에서 근무할 수 있도록 지원한다’는 방침을 정하였다. 정부는 국토해양부 훈령인 「이전공공기관 지방이전계획 수립지침(2007)」을 통하여 ‘지방이전 후 근무환경이 모든 여건을 고려하여 현재의 수준보다 악화되지 않도록 하여야 한다’, ‘합리적 수준에서 사옥 또는 청사규모를 결정하여야 한다’고 제시하였다.

그리고, 「이전공공기관 지방이전계획 수립 세부기준(2007)」에서는 청사규모 산정기준으로 ‘업무시설은 1인당 연면적 56.53㎡ 범위내로 산정하되, 다만 자체재원 조달이 확실한 경우 등 기관의 특수성이 인정되는 경우, 개발계획상 면적으로 산정할 수 있다고 예외를 인정하였다.

107개 이전공공기관을 대상으로 지방이전 전후의 업무환경 변화 적정성을 검토하기 위해, 기존청사 대비 신규청사의 업무시설 1인당 연면적 증감을 조사하였다.

평균으로 보면, 기존 청사의 업무시설 1인당 연면적은 31.6㎡이었으나, 이전 청사는 41.1㎡로 9.5㎡(30.1%) 증가된 것으로 나타났다.

지역별로 보면, 이전 청사의 1인당 평균 업무시설 면적이 가장 높은 곳은 제주(55.0㎡), 울산(48.9㎡), 전북(44.8㎡)의 순으로 나타났고, 기존 청사 대비 이전 청사의 증가비율이 가장 높은 곳은 경북(85.6%), 강원(67.4%), 전북(63.1%)의 순으로 나타났다.

앞서 살펴본 바와 같이, 「이전공공기관 지방이전계획 수립 세부기준(2007)」 등에 따라 업무시설은 1인당 연면적 56.53㎡ 이내로 조성하게 되어있는데, 2015년말 기준으로, 이를 초과한 기관은 8개 기관이었다.

1인당 업무면적이 가장 넓은 기관은 한국남동발전(78.7㎡), 게임물관리위원회(70.0㎡), 한국중부발전(60.4㎡), 한국주택금융공사(59.7㎡), 공무원연금공단(59.2㎡), 도로교통공단(58.6㎡), 대한석탄공사(58.3㎡), 영상물등급위원회(58.0㎡)의 순으로 나타났다.

기관 특성을 살펴보면, 한국남동발전․ 한국중부발전․ 한국주택금융공사․ 대한석탄공사 등 자체보유금 등 자체보유금이 풍부한 기관들이 예외규정(자체재원 조달이 확실한 경우 등 기관의 특수성이 인정되는 경우)에 따라 1인당 업무면적을 56.53㎡ 이상으로 조성한 것으로 보인다.

그러나, 이전비용 전체를 재정에서 지원받는 공무원연금공단이나, 일부를 재정에서 지원받는 게임물관리위원회․ 영상물등급위원회 등이 이전청사 업무면적을 기준을 초과하여 조성한 것은 재정부담을 증가시키는 것으로 적절하지 못하다.


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