(※ 국회입법조사처가 발간한 『외국인의 국내 부동산 취득 관련 쟁점과 과제』라는 보고서 내용을 공유한다. 한국의 부동산 정책은 시장원리보다는 주거복지, 빈부격차, 정치이념 등 다양한 원리가 주도하고 있다. 그런 가운데 외국인들이 국내 부동산 투기를 주도해 거품을 만들어놓은 뒤 뒤늦게 내국인들이 피해를 볼 수 있다는 우려가 있다. 이와 관련해 다양한 규제 정비가 논의되고 있는 것은 당연하다. 다만, 이번 조사 보고서 내용은 외국 사례로 싱가포르, 홍콩, 호주, 캐나다 등 우리나라와는 역사, 문화, 정치, 경제 모든 면에서 차이가 큰 국가들만 소개하고 있어서 아쉬운 면이 있다. 또한, 비교적 우리나라의 상황과 유사한 사례라든지, 그렇지 않더라도 모범적인 사례와 그렇지 못한 사례 등을 나누어 조사하고 소개하면 많은 도움이 될 것으로 생각한다. 한편, 보고서가 지적하고 있는 국내 통계의 빈약한 현실 문제는 나도 공감이 간다. 정부나 공공 부문은 많은 독점적 통계를 소유하고 있다. 그런 통계를 민간이나 학계에 자유롭게 공개해서 다양한 연구와 응용이 이루어지도록 해야 한다.)
《들어가며》
최근 부동산 가격이 상승하고 있는 상황에서 수도권을 중심으로 외국인이 국내 부동산을 매수하는 사례가 늘어남에 따라 외국인의 투기성 부동산 취득에 대한 우려가 크다. 이에 제21대 국회에서는 외국인에게 부동산 취득세와 양도소득세를 중과하는 것을 주요 내용으로 하는 다수의 「지방세법 일부개정법률안」과 「소득세법 일부개정법률안」이 발의되었으며, 외국인의 부동산 투기를 규제하기 위한 방안 마련을 다각도로 모색 중이다.
이 글에서는 우리나라의 외국인 국내 부동산 취득 제도의 연혁, 외국인의 국내 부동산 취득 현황 및 해외의 외국인 부동산 취득 관련 규제 사례를 살펴보고 외국인의 투기성 국내 부동산 취득 대응을 위한 정책적 과제를 검토해보고자 한다.
《외국인의 국내 부동산 취득 관련 제도》
(1) 외국인의 국내 부동산 취득제도 연혁
외국인의 국내 부동산 취득 관련 제도는 1961년 「외국인토지법」 제정에서 시작하여 1998년 6월 26일 전에는 허가 등 규제위주로 운영되었으나 1998년 6월 26일 이후에는 법률 개정을 통해 부동산 취득 관련 규제를 완화하여 신고제로 전환하였다. 이는 선진국들의 토지시장 개방흐름과 IMF 외환위기 이후 외국자본 유치 필요성이 더해졌기 때문이다.
이후 「외국인토지법」은 2016년 1월 19일 부동산 거래 관련 인ㆍ허가 제도의 근거 법률을 일원화한 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」(이하 "「부동산거래신고법」"이라 함)이 제정 (’17.1.20.시행)되면서 폐지되었다.
현재 국내 부동산 취득을 희망하는 외국인은 「부동산거래신고법」 에 따라 군사시설보호구역, 문화재보호구역 등 일정 구역 내의 허가 대상 토지를 제외하고는 내국인과 마찬가지로 규모나 목적 등에 관계없이 신고만으로 국내 부동산 취득이 가능하다.
(2) 외국인의 국내 부동산 취득 시 적용 법률
외국인의 국내 부동산 취득과 관련하여 적용되는 법률로는 전술한 「부동산거래신고법」 외에도 외국인투자 절차 및 지원, 사후관리 등에 관한 사항이 규정된 「외국인투자 촉진법」과 국내 부동산 취득과 관련된 외국환의 반･출입에 관한 사항이 규정된 「외국환 거래법」 등이 있다.
외국인의 국내 부동산 취득 절차는 국내 거주 여부 등에 따라 차이가 있어, 국내 비거주 외국인은 외국으로부터 반입한 자금으로 국내부동산을 취득하는 경우 거주 외국인과 달리 「외국환거래법」 및 「외국환거래규정」(기획재정부고시)에 따라 원칙적으로 외국환 은행의 장에게 ‘부동산 취득신고’를 하여야 한다.
한편 취득세, 양도소득세 등 부동산 관련 조세 부과에 있어서 외국인은 내국인과 차별이 없다.
《외국인의 국내 부동산 취득 관련 현황》
(1) 외국인의 국내 부동산 취득 현황
외국인의 연도별 국내 토지(순수 토지+건축물 거래 시 토지) 거래현황을 살펴보면, 2014년 처음으로 15,000건을 넘어선 15,429건을 기록하였고 2018년에는 26,062건으로 최고치를 기록했으며 2019년에는 23,506건으로 다소 하락하였다. 2020년에는 8월말 기준으로 17,365건을 기록하여 2019년에 비해 월평균 거래건수는 다소 증가한 것으로 나타났으며, 이는 같은 기간 우리나라 전체 토지 거래 건수(2,296,430건) 중 약 0.76%의 비중이다.
(2) 외국인의 국내 토지 소유 현황
2019년 12월 말 기준 외국인의 토지 소유 면적은 248.7㎢로 우리 국토 면적의 0.2% 정도이다. 소유 주체별로는 외국국적의 교포 55.6%(138.3㎢), 합작법인 28.6%(71.1㎢), 순수외국인 8.0%(19.8㎢), 순수외국법인 7.6%(18.7㎢) 등의 순으로 국내 토지를 소유하고 있다. 순수외국인의 경우 2010년에는 9.6㎢(4.3%)의 토지를 소유하였으나 2019년에는 2배 이상 증가하였다.
국적별로는 미국 52.2%(129.8㎢), 중국 7.8%(19.3㎢), 일본 7.5%(18.6㎢), 유럽 7.2%(18.0㎢) 등의 순이다. 중국 국적 외국인의 경우 2010년에는 3.1㎢(1.4%)의 토지를 소유하는데 불과하였으나 2019년에는 6배 이상 크게 증가하였다.
시도별 현황을 보면 면적기준으로는 경기도가 17.7%(43.9㎢)로 외국인의 토지 소유가 가장 많았고, 전남 15.5%(38.6㎢), 경북 14.7%(36.6㎢), 강원 8.9%(22.2㎢), 제주 8.8%(21.8㎢) 순이나, 금액(공시지가) 기준으로는 서울이 11조 4,175억원(37%)으로 투자 집중도가 가장 높게 나타났다.
《해외사례》
싱가포르는 빈 택지, 테라스 하우스, 방갈로, 단독주택, 반단독 주택(semi detached house) 등을 구입할 경우에는 「주거용 부동산 법(Residential Property Act)」에 따라 싱가포르 정부로부터 사전 구입 승인을 받도록 하고 있다. 또한 외국인이 주거용 부동산을 매수하면 취득세(Stamp Duty)를 20% 추가하여 부과하고 있다.
홍콩은 비영주권자가 주거용 부동산을 매수할 때, 종가취득세와 매수자취득세를 각각 15% 부과한다.
즉 비영주권자가 홍콩에서 주거용 부동산을 취득하면 부동산 가격의 30%를 취득세로 납부해야 한다.
캐나다는 외국인의 부동산 매수에 대해 주마다 다른 세금 규정을 적용하고 있다. 브리티시 컬럼비아(British Columbia)주는 외국인 또는 외국 법인이 밴쿠버 등에서 부동산을 취득할 경우 부동산 가격의 20%를 취득세로 부과하고 있다. 온타리오(Ontario)주는 광역 토론토 지역에 주거용 부동산을 취득하면 취득세 외에 비거주자 투기세(Non-resident Speculation Tax) 15%를 추가로 부과한다.
호주는 외국인이 주거용 부동산을 취득할 때 외국인 투자 심의 위원회(Foreign Investment and Review Board, FIRB)의 승인을 받도록 하고 있다. FIRB의 승인을 받으면 신축 주택은 구입이 가능하지만, 기존주택(established dwellings)의 구입은 금지된다.
또한 2017년 5월 9일부터 외국인이 취득한 주거용 부동산이 연간 6개월 이상 임대 또는 점유되지 않으면 연간 공실 요금을 부과한다.
뉴질랜드에서는 「해외투자법(Overseas Investment Amendment Act 2018)」에 따라 호주 및 싱가포르 국적자가 아닌 외국인은 주거용 부동산 취득에 제한을 받는다.
기존 주택, 민감토지(sensitive land) 등을 취득할 때는 해외투자청(Overseas Investment Office)의 승인을 받아야 하며, 비거주 외국인은 신축주택 이외의 주택구입이 금지된다.
《쟁점 및 과제》
(1) 비거주 외국인의 투기성 부동산 취득 규제
해외 사례에서 살펴본 것처럼 다른 국가들은 비거주 외국인의 부동산 취득에 대해 빈집요금 부과, 신축주택 구입 금지 등의 규제를 실시하고 있다. 우리나라의 경우에는 국내 비거주 외국인도 「외국환거래법」에 따른 신고 등을 제외하고는 내국인과 동일한 절차에 따라 부동산 취득이 가능한 상황으로, 비거주 외국인의 투기성 주거용 부동산 취득을 규제하기 위한 방안 마련이 필요하다. 다만, 그 규제의 정도는 어디까지나 헌법상의 과잉금지의 원칙을 위배해서는 아니 될 것이다.
(2) 외국인 부동산 취득 현황 데이터 구축
외국인의 투기성 부동산 취득을 규제하기 위해서는 외국인의 국내 부동산 시장 교란 정도에 대한 현황 파악이 선행될 필요가 있다. 현재 국가통계포털에서는 외국인 토지 보유현황, 외국인 토지 거래현황 및 외국인 건축물 거래현황만을 개략적으로 제공하고 있어, 외국인의 부동산 취득현황을 정확히 파악하기 어려운 실정이다. 외국인의 투기성 부동산 취득에 적절하게 대응하기 위해서는 지역별, 건축물 용도별 외국인의 부동산 취득 현황에 대한 구체적인 조사 및 데이터 구축이 필요할 것으로 판단된다.
(3) 허가제 재도입
호주와 뉴질랜드처럼 외국인의 부동산 거래를 현행 신고제 원칙에서 허가제로 전환하는 방안이 제20대 국회에서 발의된 바 있다. 그러나 우리 헌법은 국제법 존중주의 및 상호주의에 따라 제6조제1항에서 “헌법에 의하여 체결･공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.”고 규정하고 있고, 제6조제2항에서 “외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다.”고 규정하고 있다. 이러한 헌법 정신에 따라 「부동산거래신고법」 제7조에서도 상호주의를 채택하고 있다. 따라서 외국인의 부동산 취득에 대하여 일률적으로 허가제를 도입하는 것은 상호주의에 부합하지 않을 수 있어 신중한 검토가 필요하다.
(4) 외국인의 국내 부동산 취득에 대한 차등 과세 적용
제21대 국회에서는 외국인의 무분별한 부동산 취득을 규제하기 위해 외국인의 부동산거래에 대해 취득세 및 양도소득세를 중과하는 내용의 다수의 「지방세법 일부개정법률안」과 「소득세법 일부개정법률안」이 발의되었다. 주택의 유형, 가격, 위치 등의 조건에 따라 차등 과세를 적용하는 방안을 검토할 수 있다. 다만, 상호주의 측면에서 검토가 필요하고, 특히 「소득세법」상 소득세 부과의 문제는 국적이 아니라 거주지에 따라 구분되며 국적에 따른 소득세 등의 차별적 적용은 OECD 모델조세협약(OECD Model Tax Convention on Income and on Capital) 및 우리가 체결한 조약에 규정된 국적에 따른 차별금지조항을 위배할 수 있으므로 거주자인 외국인을 거주자인 내국인과 차별하는 것은 신중한 검토가 필요한 것으로 보인다.