(※ LG경제연구원 보고서 내용 중 결론 부분만 공유. 전체 보고서는 연구원 홈페이지에 있음)
■ 일본정부의 구조조정 추진 정책
강제적인 행정지도에서 상시 구조조정 유도 체제로
일본정부는 장기불황 돌입 후 상당 기간 산업구조조정을 주도하지 못했다. 그러다가 1990년대 말 쯤에 일본경제의 위기가 고조되자 산업재생 정책을 모색하기 시작했다.
과거 통상산업성(현 경제산업성)은 경기가 후퇴하고 과잉설비 문제가 대두할 때마다 민간기업에 대한 행정지도를 통해 과잉설비의 폐기, 가동률 조절 등을 유도했지만 산업정책에 대한 회의론이 커지면서 1990년대 이후에는 기업에 의한 자율적인 통합을 지원하는 자세로 변했다. 물론, 앞에서 본 바와 같은 주요제조업에서의 기업간 통합 과정 등에 일본정부의 입김이 작용한 것은 사실이다. 최근의 샤프 매각 과정에서도 경제산업성이 외국기업에게 기술을 유출시켜서는 안 된다는 입장이 상당한 압력으로 작용한 바 있다.
그러나 일본정부의 정책 초점은 상시 구조조정을 유도하기 위한 시스템 구축에 있었다고 할 수 있다. 1999년에 도입된 ‘산업활력재생특별조치법(산업재생법)’은 민간기업간의 통합 및 사업통합에 대한 세제·금융지원과 독점금지 예외적용 등이 제도적으로 가능하게 했다. 일본정부도 기업의 통합과 구조조정을 통한 산업의 신진대사를 노린 것이다. 기업의 상시 구조조정 계획을 지원하는 이 산업재생법은 한시입법이었지만 2003년, 2007년에 확대 연장된 후 2009년에 ‘산업활력 재생 및 산업활동의 혁신에 관한 특별조치법(산업활력법)’으로 명칭이 개정된 후 2014년에 아베 정권에서 ‘산업경쟁력 강화법’으로 계승되었다. 또한 산업재생법을 측면 지원하는 정부계 펀드인 산업재생기구(2003~2007년)가 각종 기업통합, 사업통합 계획에 자금을 지원했으며, 이는 2009년 이후 산업혁신기구로 개편되어 활동 중이다.
이러한 일본정부의 산업재생 정책에서는 과거 경제산업성과 독점금지 정책을 담당하는 공정거래위원회가 대립했던 모습은 잘 보이지 않았다. 사업통합으로 시장지배력이 강화될 수 있는 각종 안건에 대해 경제산업성과 각 부처가 부처간 협력할 수 있는 정책 추진체제를 갖추었기 때문이다. 산업재생정책을 여러 부처가 수평적으로 추진하는 형태를 갖추었기 때문에 총리실의 종합조정 역할이 강화되기도 했다.
일본정부의 이러한 산업재생 정책은 앞에서 본 철강, 조선, 화학 등 대규모 제조업의 구조조정을 촉진하는 효과를 거두었다. 또한 경영위기를 겪고 있던 각 지방 중소기업의 활력 제고에도 기여했다. 일본 최대의 유통기업이었던 다이에이가 2000년대의 경영위기에서 파산을 면할 수 있었던 것도 산업재생법을 활용하고 산업재생기구에서 자금 지원을 받았기 때문이며, 그 후 다이에이는 2013년에 순조롭게 거대 유통사인 ‘이온’에 통합될 수 있었다.
이노베이션 촉진형 정책으로 전환
일본의 산업구조조정은 장기불황 돌입 후 15년 정도 지난 2000년대 중반 정도 되어서 어느 정도 진전되었다고 할 수 있는데, 일본정부가 성장전략3을 모색하기 시작한 것도 이 시점이다. 2006년에 당시 코이즈미 총리에 의해 신경제성장전략이 처음 제시되었다.
그후 역대 정권의 성장전략은 큰 성과를 거두지 못한 채 정권이 바뀔 때마다 새로운 성장전략이 제시되어 왔다. 다만, 이들 정책의 명칭 등이 바뀌어도 일본이 스스로 이노베이션을 주도하고 성장 산업을 발전시키기 위해서는 기초기술, 응용기술, 기업의 제품개발 등을 망라하는 이노베이션 생태계를 구축해야 한다는 기본적인 방향은 어느 정도 유지되었기 때문에 정책의 누적적인 효과 면에서 긍정적인 측면도 있었다.
△ 그린 이노베이션 △ IT혁명 △ 신소재 혁신 △ 헬스케어 신사업 육성 등에서 차세대 성장산업을 육성하려는 정책의 효과가 조금씩 누적되고 있는 상황이다. 그린 이노베이션의 경우 2011년의 동일본대지진 후 더 가속되어 태양광, 풍력, 수력 등 재생 에너지의 전력생산의 경우 2012~2014년 사이에 연평균 33%의 증가세를 보였다. 재생에너지가 급성장하는 가운데 각종 친환경 에너지 관련 산업도 성장하면서 기술력을 높이고 있으며, 파나소닉의 경우 지난 3월 2일에 결정형 실리콘 계열의 태양전지 모듈의 전력전환 효율을 23.8%로 올려 지금까지 세계최고였던 미국의 SunPower의 22.8%를 능가했다. 파나소닉은 비결정형 실리콘 소재를 혼합하는 헤테로 구조의 소재 기술로 높은 발전 효율을 달성한 것이다.
또한 일본은 헬스케어 분야에서는 항PD-1항체라는 암 치료약을 개발했다. 이는 기존의 암치료약과 달리 환자 본인의 면역기능을 활용(암세포가 면역세포의 공격을 혼란 시키는 조작행위를 약으로 억제)하는 항암제로서 큰 효과가 확인되고 있다. 이는 학술적으로 평가가 높은 동시에 상업적인 성과가 기대되고 있다.
일본정부도 이러한 민간주도의 신성장산업을 촉진하기 위한 규제완화를 추진하고 있다. 특정 산업을 집중육성하는 식의 과거형 산업정책의 비중은 낮아졌지만 일본정부는 민간기업과의 대화, 협의 등을 통해 차세대 산업에 대한 비전을 공유하고 공감대를 형성하기 위해 노력하고 있다. 그리고 이러한 차세대 유망 산업의 방향에 맞는 신성장 산업생태계 형성을 위해 국가 전략 기술 투자, 자금 지원 등을 꾸준히 실시하고 있다.
아베노믹스의 중요정책 중 하나인 산업경쟁력 강화법의 경우 기업이 신규사업을 검토할 때 해당 사업이 위법인지, 적법인지의 여부를 정부가 유권해석을 함으로써 규제의 ‘회색 지대’를 해소하고 있다. 지금까지 세상에 없었던 신사업, 신제품의 경우 각각의 법률 제정을 기다린다면 글로벌 경쟁에서 도태될 수밖에 없기 때문에 일본정부는 기존의 법의 한계를 극복하면서 행정의 주도성 및 유연성을 높여 민간기업의 창조활동을 지원하기 시작했다고 할 수 있다.
■ 일본기업 구조조정의 교훈
일본의 구조조정은 여러 각도에서 평가할 수 있을 것이다.
첫째, 경제 및 산업구조의 트렌드 변화에 신속하게 대응하는 것이 중요했는데, 일본이 상대적으로 여유 있는 시점에서 구조조정을 과감하게 하지 못했다는 것이 비판되는 부분일 것이다. 통상적인 경기순환과 달리 경제 및 산업 환경의 구조나 트렌드가 변화할 때에는 참고 견디고 원가 절감에 매진하는 것만으로는 부족하다. 트렌드에 맞게 고통이 따르더라도 근본적으로 구조를 혁신하는 노력이 필요했다고 할 수 있다.
초기 대응의 미숙으로 파생된 것이기도 하지만 구조조정을 장기간에 걸쳐서 서서히 진행하는 것은 일시적인 고통은 적더라도 결과적으로 보면 경제전체적으로나 기업의 성장 활력 제고에 부정적으로 작용했다고 할 수 있다. 일본 연구의 대가인 제임스 아베글렌(James Christian Abegglen, 전후의 일본식 경영의 본질이 종신고용제, 연공서열, 기업내 조합 등 3가지 요소라고 처음으로 이론화)은 저서를 통해 일본의 잃어버린 10년은 조용히 진행된 구조혁신의 10년이었다고 평가한 바 있지만 신규채용을 오랫동안 억제하고 고령 근로자의 정년퇴직으로 1인당 생산성을 높이는 식으로 구조조정 기간이 길어진 것은 젊은 층의 경제 활동 기회를 제한함으로써 일본경제의 활력을 저하시켰다. 구조조정은 단기에 한꺼번에 집중적으로 마무리할 필요가 있었다고 할 수 있다.
둘째, 일본기업이 구조조정 과정에서 일본식 경영과 글로벌 스탠더드의 균형을 잡는데 고전했다. 버려야 할 성공방정식과 지켜야 할 핵심경쟁력을 구별해서 새로운 시대에 대응하는 노력이 부족했다고 할 수 있다. 일본의 강점을 발전시키면서 글로벌한 트렌드에 적응하기 위한 실행력이 중요했다.
셋째, 구조조정과 같이 전략방향의 변화를 주도하기 위해서는 경영진의 리더십과 이를 뒷받침하는 전략기획 능력이 필요했지만 일본기업의 경우 원래가 Bottom up식의 의사결정에 강점이 있었기 때문에 이러한 전략경영이 어려웠다. 화학 기업들의 경우 범용 기초 합성수지 사업을 포기하고 자신의 강점인 기초 소재기술을 기반으로 IT나 헬스케어 사업 등을 강화하는 과감한 발상의 전환을 할 수 있었듯이 경영방식의 혁신을 구조조정과 함께 추진한 기업이 성공하기 쉬웠다. 예를 들어 섬유기업이나 식품기업이 갑자기 IT나 자동차 분야를 개척하는 것과 같은 전략적 결단을 할 수 있는 최고경영층 주도의 경영이 중요했던 것이다.
넷째, 기업간 및 사업간 통합을 수반하는 산업구조조정에서 엘피다메모리의 사례처럼 기업간 설비사양 및 기술 체계의 차이가 클 경우 부작용을 줄이고 시너지를 확대하기 위해서는 주도 기업이 초기에 리더십을 확보하여 전략 방향을 통일할 필요가 있었다. 기업간 통합에서는 금융 및 재무적인 관점과 함께 기술적인 관점에서 구조조정을 주도할 수 있는 리더십과 조언 기능이 대단히 중요했다고 할 수 있다.
다섯째, 사업의 축소 전략만으로는 한계가 있었으며, 성장전략의 병행이 중요했다. 또한 성장전략에서는 과거의 연장선상에서 전략을 추진할 경우 성과가 미진했다. 샤프의 LCD 사업 대형투자의 실패 사례처럼, 일본기업이 잘 아는 사업의 개량형, 업그레이드형 대형 투자의 리스크를 과소평가했던 것도 문제였다. 샤프는 ‘LCD 다음은 LCD’라고 공언할 정도로 기존 제품이나 기술의 우위성을 지나치게 과신한 측면이 있었다. 자신이 잘 아는 사업의 경우라도 신규투자 금액이 커지면 리스크는 커질 수밖에 없다. 오히려 잘 모르는 분야에 대해 벤처형으로 소규모 투자를 여러 개 실시해 틈새 분야에서 성과를 본 사례가 적지 않았다.
여섯째, 사업의 철수나 매각은 경제적 가치가 남아 있을 때 초기에 추진할 필요가 있었으나 현장 주도성이 강한 일본기업의 경우 이는 쉽지 않았다. 많은 경우 완전히 기업가치가 소멸될 정도로 악화되지 않으면 실무진을 설득하기가 어려웠다.
사업이 확대될 때 축소 및 철수 결정 기준이 미리 정해져 있었다면 이런 문제를 상당히 피할 수 있었을 것이다. 실제로 일본 종합상사의 경우 수많은 사업을 정리하는 과정에서 철수기준을 세워서 구조조정에 나서기도 했다.
구조조정은 기존 조직이나 관행을 파괴하는 측면이 강하며, 인력 문제도 수반되기 때문에 쉽지 않은 과제라고 할 수 있다. 그러나 기업의 버는 힘을 끊임없이 강화하지 않으면 국가경제가 장기적으로 쇠퇴할 수밖에 없고 근로자도 위기를 겪을 수밖에 없다. ‘버는 힘’의 원천이 되는 이노베이션은 슘페터5가 일찌기 지적한 것처럼 ‘창조적 파괴(Creative Destruction)’를 필요로 한다. 파괴 없이, 버리지 않고서는 이노베이션을 지속할 수 없다는 것이다. 기업, 개인, 정부로서는 글로벌시장의 냉혹한 파괴 압력이 다가오기 이전에 자기 스스로를 파괴하면서 혁신해 나가는 자세가 필요할 것이다.
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