2016-10-03

(보고서) 근로소득세 면세자 급증 800만명 넘어: 예산정책처

(※ 국회예산정책처 보고서 내용. 보고서 원제는 『근로소득세 면세자 증가 배경과 개선 방안』)

□ 근로소득세 면세자 비율의 증가

근로소득세 면세자 비율은 2005년 48.9%에서 2010년 39.2%, 2013년 32.4%까지 점차 감소하였다가, 2014년 48.1%로 크게 증가
  • 2005~2013년까지 명목임금 상승 등으로 인해 면세자 비율이 연평균 약 2%p 수준으로 감소
  • 2014년 면세자 비율 48.1%은 전년 대비 15.7%p 증가한 것으로, 면세자 비율이 2000년대 중반 수준으로 회귀하는 모습
- 2014년 면세자 수는 802만명으로, 2005년 582만명, 2013년 531만명 등 이전에 비해 크게 확대
- 2014년 면세자 중 소득공제로 인해 세부담이 경감되어 면세자가 된 경우는 244만명으로, 2005년 576만명, 2013년 506만명에 비해 크게 감소

2014년의 전년 대비 면세자 비율은 총급여 8천만원 이하 구간을 중심으로 모든 소득 구간에서 확대된 모습
  • 총급여 1천만원 이하 구간의 면세자 비율은 2013년 92.4%으로 높은 수준이었으며, 2014년에는 거의 대부분이 면세자에 포함
  • 국세통계연보 상 2014년 근로소득 총급여 구간별 평균 면세자 비율은 8천만원 이하 구간에서 크게 증가했으며, 세부적으로 1천만~1.5천만원 구간은 전년 대비 48.3%p, 2천만~3천만원 구간은 22.0%p, 3천만~4천만원 구간은 26.6%p 증가
  • 총급여 5천만~6천만원 구간에서는 전년 대비 5.6%p, 6천만~8천만원 구간은 1.1%p 증가하였으며, 8천만원 초과 구간에서도 0.1%p씩 증가

우리나라 근로소득의 면세자 비율은 외국의 주요국에 비해 높은 편
  • 일본의 근로소득 총 신고자 대비 면세자 비율은 2013년 16.1%, 2014년 15.4%으로 소폭 감소한 모습
  • 미국의 경우 소득세 총 신고 대비 면세자 비율은 2013년 35.8%, 독일의 경우 2012년 16.4% 수준
- 미국과 독일은 근로소득 외 다른 소득을 모두 포함한 소득세 신고자 중 면세자 비율을 계산한 것으로, 상대적으로 소득 파악률이 높은 우리의 근로소득 면세자 비율이 이들에 비해 더 높은 수준이라는 것은 참고할 만한 부분
□ 근로소득세 면세자 확대의 배경

2013년 「소득세법」 개정으로 소득공제가 세액공제로 전환되고 2015년 세액공제가 추가로 확대되면서 2014년 근로소득세 납부 대상자의 절반이 면세자로 분류
  • 2013년 「소득세법」 개정은 과세기반 확보 및 형평성 제고를 위해, 자녀관련 소득공제 및 특별소득공제 등을 세액공제로 전환하고, 근로소득공제를 축소하는 내용
  • 개정세법이 적용된 2014년 귀속 소득에 대해 연말정산을 실시한 결과(2015년 2월), 정부가 당초 발표한 바와 달리 총급여 5,500만원 이하 구간 근로소득자의 세부담이 감소하지 않는 경우가 발생하면서 보완정책에 대한 요구가 급증
  • 당시 요구를 반영해 2015년 5월 자녀세액공제 및 근로소득세액공제 등을 확대하였는데, 이로 인해 근로자의 세부담이 추가로 감소하였고 면세자는 증가
「소득세법」 개정 전인 2013년에는 소득공제로 인해 발생한 면세자 비중이 컸던 반면, 2014년에는 소득공제 축소로 과세표준 금액이 늘어났음에도 세액공제로 인해 면세자 비율이 확대
  • 소득공제로 인한 면세자 비율은 2014년 14.6%로 전년대비 16.3%p 감소
  • 세액공제로 인한 면세자 비율은 2014년 33.1%로 전년 대비 32.0%p 늘어났으며, 이는 전체 면세자 비율이 전년대비 크게 늘어난 요인으로 작용
- 2014년 총급여 구간 별로도 세액공제로 인해 면세자 수가 증가하는 모습

2014년 기준 소득세 부담자와 면세자의 산출세액 구성을 비교하면, 면세자는 자녀세액 공제·특별세액공제·외국납부세액공제로 인한 감면의 영향을 많이 받는 모습
  • 총소득 2천만원~8천만원 구간의 면세자의 경우 총 산출세액에서 자녀세액공제와 특별세액공제(보험료·의료비·교육비·기부금)로 경감되는 세액의 규모가 큰 편
  • 총소득 8천만원 초과 구간의 경우 외국납부세액공제로 소득세가 경감되어 면세자가 되는 경우가 많을 것으로 유추됨.
소득구간 별로도 면세자의 산출세액 구성에 차이가 있는데, 이는 해당 소득구간에 나타나는 인적 특성과 소비 활동 등 경제적 특성 때문일 것으로 추정
  • 2014년 기준 총소득 2천만원 이하 구간의 면세자는 근로소득세액공제로 총 산출세액의 53%, 표준세액공제로 총 산출세액의 30% 경감
- 총급여 1천만원 이하 면세자 119만명 중 표준세액공제를 적용받는 인원은 113만명에 이름
  • 총소득 2천만원~8천만원 구간의 면세자는 근로소득세액공제, 자녀세액공제, 특별세액공제로 인한 소득세 경감 비중이 큰 편
- 총급여 2천만원~4천만원 구간의 면세자는 총 산출세액에서 근로소득세액공제로 46%, 자녀세액공제로 16%, 특별세액공제로 18% 소득세를 경감
- 총급여 4천만원~6천만원 구간의 면세자는 총 산출세액에서 근로소득세액공제로 36%, 자녀세액공제로 18%, 특별세액공제로 35% 소득세를 경감
- 총급여 6천만원~8천만원 구간의 면세자는 총 산출세액에서 근로소득세액공제로 17%, 자녀세액공제로 9%, 특별세액공제로 56% 소득세를 경감
  • 총소득 1억원 초과 구간 면세자의 경우 외국납부세액공제로 인한 소득세 경감이 총 산출세액의 85%에 이름
□ 면세자 축소를 위한 제도 개선

근로소득세 면세자 비율의 증가는 소득세 과세기반을 잠식하고, 나아가 면세자 외 소득세 부담자에게 세부담을 집중시킨다는 측면에서 적극적으로 시정해야 할 문제
  • 면세자 비율의 증가는 국민개세주의(國民皆稅主義)라는 조세의 기본원칙뿐만 아니라, 과세기반 확보라는 정부의 소득세법 개정(2013년) 취지와 중장기 조세정책 방향에도 역행하는 결과
  • 근로소득 과세기반의 확대에도 불구하고 소득세 부담이 일부 계층에 집중되고 있으며, 면세자 증가도 이를 심화시키는 요인으로 작용
- 2014년 근로소득세수는 전년 대비 15.6% 증가(25.4조원)하였으며 이는 2013년 11.7%(21.9조원)보다 높은 수준
- 2014년 연말정산 신고자 1,669만명 중 실제로 소득세 부담을 가진 자는 51.9%(866만명)에 불과한데, 이는 전년(1,105만명)보다 크게 감소한 수치
  • 다른 세법의 변동이 없다는 전제 하에, 2005~2013년과 같이 명목임금의 증가 등으로 인해 면세자 비율이 자연적으로 연평균 2%p 감소한다고 가정하면, 2013년 수준(32.4%)으로 회귀하는 데 8년 이상 소요될 것으로 전망
면세자 문제의 바람직한 해법은 면세자 증가의 원인이 된 세액공제를 비롯해 공제제도 전반을 검토하고 중장기적으로는 단순하고 효율적인 방향으로 공제를 조정해 가는 것
  • 근로소득세액공제의 경우 근로에 대한 필요경비를 공제한다는 점에서 근로소득공제와 유사한 성격을 가지고 있다는 점, 최근에는 주로 세부담 조정의 수단으로 활용되고 있다는 점을 감안해 축소 또는 근로소득공제와 연계해 운영
  • 자녀세액공제 등 특정 정책 목표를 달성하기 위한 공제도 필요하나, 유사 목적의 복지제도와 일원화하는 등 종합적 검토가 필요
- 영유아 양육가구의 경우 보육료 지원, 가정양육수당, 자녀장려금, 자녀세액공제 등 조세지출과 재정지출을 모두 지원받는 가구가 발생할 가능성이 큰 상황
  • 자영업자 등 사업소득에 대한 파악률을 높여가고 있는 점을 감안하여, 일몰기한이 있는 「조세특례 제한법」상 공제를 정비해 나가는 등 근로소득 과세기반을 확보하는 노력이 지속될 필요
공제제도 조정 외에도 최소한의 소득세 부담액을 설정하는 방안 등을 고려할 수 있으며, 개별 공제의 특성 등을 감안해 신중히 검토할 필요
  • 미국과 같이 과세소득 8.3만달러 이상 고소득자의 공제·감면을 제한하기 위해 최저한세(alternative minimum tax)를 설정하는 경우도 있으나, 저소득층을 포함한 전체의 세부담에 한도를 두는 사례는 흔치 않다는 점을 고려하여 제도를 설계할 필요
  • 소득공제 종합한도와 같이 일부 세액공제에 대해 한도를 설정하거나, 최저한세를 설정함으로써 최소한의 소득세 부담을 가지게 하는 방안 등을 대안으로 고려할 수 있음.
- 예를 들어 산출세액의 5%를 최소한의 소득세액으로 부과하는 경우를 가정하면 2014년 기준세액공제로 인해 면세자가 된 553만명이 1인당 평균 약 2만원을 추가로 납부해 과세자로 전환될 것으로 예상
- 또한 동 기간 종전 소득세 납세자 중 총급여 1.5천만원 이하의 26만명이 1인당 평균 약 5천원의 소득세를 추가로 납부할 것으로 예상
  • 다만, 일부 공제 항목에 이미 한도가 설정되어 있는 경우가 있음에도, 세부담을 조정하기 위해 이중으로 한도를 설정함으로써 개별 공제의 특성을 감소시킬 우려도 상존하므로, 이를 감안한 제도 설계가 필요
- 일률적으로 세액을 제한할 경우 저소득층의 세액공제가 더 많이 축소되는 등 세부담의 역진성이 나타날 가능성도 있음.










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