《현행 미국 금융감독체계의 특징 및 개선노력》
1. 글로벌 금융위기 이후 제도 개편현황
(1) 도드-프랭크법(Dodd-Frank Act)에 의한 제도 개편현황
현재 미국의 금융감독체계를 이해하기 위해서는 2010년 제정된 도드-프랭크법을 살펴볼 필요가 있다.
2007년부터 2009년 사이에 진행된 글로벌 금융위기로 인해 연방정부는 전례 없는 긴급 지원자금을 금융회사에 투입하였으며, 국민들은 부동산 가치 하락 및 파산, 그리고 실업 등으로 인해 고통 받았다. 특히 위기발생시 막대한 사회적 손실을 야기할 수 있는 대형금융회사(Systemically Important Financial Institution; SIFI)에 대한 사전적인 금융규제 강화를 요구하는 목소리가 높아지게 되었다. 이에 따라, 금융시스템 관리를 강화하고 금융위기의 재발방지를 위해 대형금융회사에 대한 규제 및 감독을 강화하고, 금융소비자 보호체계 개편을 주요 내용으로 하는 도드-프랭크 법(2010)이 제정되었다.
미국은 총체적이고 체계적인 감독체계를 구축하기 위하여 시스템 리스크 감독 및 금융감독기구 간 정보 공유 등을 총괄하는 금융안정감시위원회(Financial Stability Oversight Council; FSOC)를 설치하고, 금융안정감시위원회의 업무를 지원하기 위한 재무부 산하의 금융조사국(Office of Financial Research; OFR) 및 연방보험청(Federal Insurance Office; FIO), 금융소비자보호 강화를 위한 금융소비자보호국(Consumer Financial Protection Bureau; CFPB)을 신설하는 등 대대적인 금융감독체계 개편을 단행하였다. 앞서 설명한 주요 감독기구들은 소관 금융회사에 대해 주감독기구로서의 역할을 수행하는 체제가 유지되고 있으며, 저축기관감독청(OTS)의 권한이 연방준비제도(FRB), 연방예금보험공사(FDIC), 통화감독청(OCC) 등으로 분산되고 해체된 것이 특징이다.
현행 미국의 금융감독체계를 개관하면 <그림 2>와 같다.
이와 함께 도드-프랭크법은 대형 금융회사의 도산이 금융시스템 전반에 미치는 파급효과 등을 감안하여, 연방예금보험공사(이하 ‘FDIC’)에게 자산 규모 500억 달러 이상의 대형 금융회사(SIFI)에 대한 특별정리권한(Orderly Liguidation Act, 이하 ‘OLA’)을 부여하였다. OLA는 대형 금융회사 또는 관련 자회사가 파산할 경우 FDIC가 해당 금융회사를 우선 인수한 후 추후에 매각을 할 수 있도록 하는 권리로서, OLA를 이용하면 부실화 발생시 빠른 시간 내에 새로운 회사로 전환하여 영업을 지속할 수 있다는 점에서, 대형 금융회사에게는 일종의 안전장치로 작용될 수 있다.
(2) 미 금융감독체계의 주요특징
① 다원화된 감독체계의 장점을 극대화
미국은 금융감독체계 개편을 통해 급속하게 성장하고 있던 투자은행과 헤지펀드 등에 대한 감독실패 및 복잡한 감독체계로 인하여 발생한 감독 사각지대를 해소하기 위해 노력하였다. 미국의 금융감독체계는 큰 틀에서는 연방정부와 주정부로 나뉘어 금융감독권을 행사하는 이원적 감독체계로 운영이 되고 있으며, 동일 권역 내에서도 여러 감독기구가 상호견제와 균형을 바탕으로 중첩적 감시기능이 유지되도록 하는 것이 특징이다. 글로벌 금융위기 이후 감독체계 개편도 이와 같은 다원화된 체계는 유지하되, 대형 금융회사 부실과 투자은행 등 고위험 추구 행위 감독을 강화하고 소비자 보호에 중점을 두고 감독기관간 공조 등 효율성 제고를 목표로 추진되었다.
이와 같이 다소 복잡해 보이는 미국의 다원화된 금융감독체계가 유지되는 것은 각 감독기구별 중첩적 감시활동을 통해 금융회사와 금융시스템에 대하여 보다 정확한 리스크 분석이 이루어질 수 있으며, 상황별 대응이 조기에 효율적으로 이루어질 수 있다는 철학에 기반을 둔 것이다.
또한 중첩적인 감시를 통해 규제 사각지대가 발생할 가능성이 줄어든다는 장점을 살릴 수 있을 뿐 아니라, 금융감독권한이 일부 감독기구로 집중되는 현상을 방지하여 정책적인 판단에 의한 시스템 리스크의 은폐 또는 축소와 규제유예 성향을 줄이는 등 견제와 균형의 원리에 따라 건전한 금융시장 안정을 도모할 수 있기 때문이다.
② 사회적 비용 최소화에 중점을 둔 감독상 대응
금융회사 부실 또는 시스템 리스크가 발행하기 이전에 부실가능성이 어느 정도 파악이 될 경우 이루어지는 감독상 조치가 적기시정조치(Prompt Corrective Action; PCA)이다. 적기시정조치란 감독당국이 부실 위험 가능성이 있는 금융회사에 대하여 적절한 경영개선 조치를 취함으로써 조기에 금융회사의 경영을 정상화시키고 금융시스템의 안정성을 유지하는 제도이다.
미국 적기시정조치제도의 역사는 1980년대로 거슬러 올라간다. 1980년대의 저축대부조합(S&L) 부실사태로 인해 1,150여개의 금융회사들이 도산하고 예금보험기금이 고갈위험에 처하게 되자, 1991년 연방예금보험공사개혁법(FDICIA)을 도입하여 FDIC에게 적시시정조치권한을 부여하였다.
미국은 적기시정조치의 목적을 “예금보험기금에 미치는 장기적 손실의 최소화”로 규정하고 있으며, 자본금 부족이 발생한 금융회사에 대하여 의무적으로 발동하도록 함으로써 감독당국의 규제유예를 사전적으로 차단하고 있다. 또한 부실금융회사에 대한 적기시정조치 발동 권한을 차등적으로 부과하여, 심각한 자본잠식의 경우에는 FDIC에게 단독 발동 권한을 주는 등 보다 강화된 적기시정조치제도를 운영하고 있다. 이러한 미국의 적기시정조치는 부실금융회사의 정리비용을 감소시킴으로써 예금보험기금 손실 최소화를 유도하는 효율적인 방안이라고 평가받고 있다.
글로벌 금융위기 이후 도드-프랭크법에 의해 금융회사 정리와 회수에 관한 FDIC의 권한이 강화되었을 뿐만 아니라, 금융회사의 정리를 위해 납세자에게서 정리자금을 조달하는 것이 금지되었고, 일반 국민인 납세자에게 어떠한 손실도 부담하게 해서는 안 된다는 “No losses to tax payers” 원칙이 법에 명시되었다.
2. 최근 미 금융감독체계의 효율성 제고 노력
미 정부 당국은 다원화되고 중첩적인 미국의 금융감독체계가 금융회사 부실 조기 발견 등의 여러 장점을 갖추고 있음에도 불구하고, 다음과 같은 부수적인 비효율성 문제를 내재하고 있다는 문제의식을 가지고 효율성 제고를 위한 개선방안을 모색하고 있다.
먼저 다원화되고 중첩적인 감독체계가 가져올 수 있는 비효율성을 살펴보면 다음과 같다.
먼저, 각 감독기구간 다른 법 또는 다른 기준을 적용함에 따라 금융회사를 포함한 시장참여자들의 예측가능성을 떨어뜨릴 수 있으며, 이로 인해 정책의 불확실성이 증가하여 규제의 비효율성이 발생할 수 있다.
또한 금융회사로 하여금 더 유리한 기준을 적용하는 감독기구의 규제를 받고자 하는 규제차익거래 유인이 발생하기도 한다.
또한, 각 감독기구는 기관의 설립목적에 따라 감독업무를 수행하기 때문에 기관간 이해상충의 문제가 발생할 수 있으며, 따라서 정책이 실제로 실행되기까지 기관 간 합의 도출이 매우 어렵거나 상당한 기일이 소요될 수 있다. 이러한 기관 간의 협력은 감독구조가 복잡할수록 더욱 어려워지는 경향이 있다.
한편, 금융회사에 대한 자료제공 요청과정에서 동일 자료에 대하여 각 감독기구별 서로 다른 양식으로 제출할 것을 요청함에 따라 금융회사의 자료작성 및 감독기구의 정보 재가공에 따른 시간･인력 소요 등으로 인한 사회적 비용이 발생할 수 있으며, 복수의 감독기구로부터 중복적인 검사가 진행됨에 따라 금융회사의 수검부담 증가가 문제되기도 한다.
이와 같은 비효율성 문제를 해소하기 위하여, 미국은 다양한 같은 노력을 진행하고 있다.
첫째, 미국은 주요 금융감독 기관간 원활한 금융정보 공유를 위해 ｢금융기관 규제 및 금리 제한법｣에 따라 연방금융회사검사협의회(Federal Financial Institution Examination Council, 이하 ‘FFIEC’)를 설립(’79.3월)하고 통합 정보공유체계를 운영하고 있다. FFIEC는 연방감독기구 및 주(州)감독기구간 대화채널로 활용되기도 하며, 중복검사권한에 따라 발생하는 문제들을 해결하기 위한 조정방안을 마련하기도 한다. 또한 금융회사 검사시 통일된 원칙과 표준을 마련하는 등 감독의 통일성 증진을 도모하고 있으며, 검사인력 교육 및 기관 간 정보공유 업무 등을 수행함으로써 비효율성 문제를 해결하기 위해 노력하고 있다.
글로벌 금융위기 이후 설립된 금융안정감시위원회(FSOC)는 정책 수립 및 규정 제정 등과 관련하여 기관 간 정보공유를 통하여 규정으로 인해 발생 가능한 문제점을 최소화하고 규제간 차이를 줄임으로써 안전하고 안정적인 금융시스템을 구축하는데 활용되고 있다. FSOC는 기관간 데이터 및 정보 공유를 용이하게 할 의무가 있으며, 금융시스템의 위험을 평가하기 위한 자료가 불충분한 것으로 판단될 경우에는 개별 금융회사의 정보를 수집하도록 금융조사국(OFR)에 지시할 수 있는 권한을 가진다. 이러한 FSOC의 데이터 수집 및 분석 업무는 금융시스템 내의 사각지대를 제거하고 규제기관으로 하여금 금융회사의 위험 및 기타 새로운 위협요소를 발견할 수 있도록 지원하고 있다.
둘째, 미 감독당국들은 법 제정 및 기관간 업무협약(MOU)을 체결함으로써 감독기구간 중복검사로 발생할 수 있는 비효율성 문제를 해소하고자 노력하고 있다. 그 예로, 미국은 리글법(1994) 제정 등을 통해 감독기구로 하여금 검사시 서로 협력할 것을 명문화하고 있으며, 이에 따라서 연방준비제도이사회와 FDIC, 그리고 주법은행의 감독기구 협의체는 감독과정과 수검부담 등을 최소화를 목적으로 협약서를 작성한 바 있다. 또한 최근 설립된 금융소비자보호국(CFPB)은 주 감독기구들과 감독활동과 관련한 다각적 협력을 위한 MOU를 체결하고 있는데, 여기에는 검사를 위한 가이드라인 제정과 기관 간 정보공유 등에 대한 내용도 포함된다. 이 외에도 소비자보호를 위한 협력 및 검사 중복의 문제를 해결하기 위하여 연방거래위원회(FTC)와의 MOU를 체결하는 등 감독기구간 자발적인 협력을 강화하고 있는 추세이다.
끝으로, 미국은 인디맥 은행과 워싱턴뮤추얼 은행의 파산 이후 주 감독기구(PER)과 FDIC 사이의 기관간 협약(MOU)을 개정하여 FDIC의 보완적 감독권한 행사의 실효성을 한층 강화하였다. 개정된 MOU의 내용을 살펴보면, FDIC의 특별검사 대상 선정시 CAMELS 등급 등 주 감독기구의 평가결과에 의존하는 것이 아니라 SCOR4) 등 독립적인 위험평가를 통해 특별검사를 실시할 수 있으며, FDIC의 단독검사 요건 및 부보 금융회사로부터의 직접 정보수집을 명시화하였다. 또한 특별검사 요청에 주 감독기구가 거절할 경우, 이들의 승인 없이 사전통지만으로 특별검사를 실시할 수 있는 등 FDIC의 주 감독기구에 대한 보완적 감독권한을 강화하는 방향으로 제도가 개편되었다.
《시사점》
우리나라의 금융감독체계는 금융위원회(이하 ‘금융위’)를 중심으로 금융감독원(이하 ‘금감원’), 한국은행(이하 ‘한은’), 예금보험공사(이하 ‘예보’) 등 금융안전망기구로 구성된 미국에 비해 비교적 단순한 형태로 금융안전망 기구간 협력이 이루어지고 있다.
우리나라의 금융감독체계는 그 구조가 비교적 간단하지만, 미국의 금융감독체계와 비교할 때 정책과 감독 기능이 한 군데 집중됨에 따라 발생되는 문제와 비효율성은 지속적으로 보완해나갈 필요가 있다.
먼저 금융안전망 기구인 금감원, 한은, 예보는 각각의 설립목적에 따라 그 역할을 충실히 수행할 필요가 있다. ｢금융위원회의 설치 등에 관한 법률｣에 따라 금감원은 금융회사의 업무 및 재산상황에 대하여 검사를 실시하고 있으며, 한국은행은 효율적인 통화신용정책 업무 수행을 위하여, 예보는 예금자 등의 보호와 금융제도의 안전성 유지를 위하여 금감원에 대하여 공동검사를 요청할 수 있다.
각 기구는 설립 목적에 근거하여 금융회사에 대한 검사를 실시하며, 그에 따라 서로 다른 분야에서의 감독상 강점을 특화시켜왔다. 따라서 선제적인 위험관리를 위해서는 각 감독기구별 설립목적에 따라 중첩적으로 점검하여 금융회사의 부실화 발생 가능성을 다각적인 관점에서 살펴보고, 적기에 적절한 조치가 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 이러한 중첩적 감시를 통하여 금융회사의 부실화를 조기에 발견할 수 있으며, 그로 인한 위험 차단효과는 중첩적 감시로 인해 발생하는 금융회사의 수검부담보다 더 큰 사회적 효용을 제공하게 된다.
둘째, 중첩적 감시를 통한 사회적 비용 최소화를 도모하기 위해 기관간 정보공유를 확대해나갈 필요가 있다. 현재 기재부와 금융위, 한은, 금감원, 예보는 금융정보 공유에 관한 MOU를 체결하고 금융회사와 관련된 정보를 공유하는 등 기관간 정보공유 확대 노력을 지속하고 있다.
이러한 정보공유 확대 노력에도 불구하고 여전히 기관 간 정보 보유량 및 정보의 질적 수준과 관련한 비대칭 문제가 발생할 수 있는데, 이는 기본적으로 정보공유에 대한 기관 간 인식의 차이로 인하여 공유 대상의 정보가 한정적이기 때문이다. 특히 주요 감독정보 등 각 기관에서 생산된 보고서는 공유대상에서 제외됨에 따라, 금융회사의 부실화 발생과 관련된 조기위험 발견 및 위기발생시 체계적인 대응이 어려운 측면이 있다.
캐나다 연방감사원의 보고서에 따르면, ’08년 글로벌 금융위기시 중앙은행, 예금보험공사, 금융감독청간 정보공유 등의 협력을 통해 글로벌 금융위기를 극복한 주된 요인인 것으로 평가하고 있다. 이와 같이 정보 공유는 체계적 위기대응의 기반이 되며, 관리･감독을 위해 필요한 금융회사의 정보가 공공재적인 성격을 가진다는 측면에서, 공개가 불가피한 정보를 제외하고 각 감독기구에서 생산하는 각종 보고서 및 감독정보를 포함한 모든 정보가 공유되는 것이 바람직할 것으로 보인다.
특히 예보는 예금보험기금 손실 최소화를 위해 금융회사에 대한 다각적인 분석을 통한 금융회사의 부실화를 사전적으로 차단해야 할 의무가 있다. 금융회사에 대한 제한된 정보로 인하여 예보가 금융회사의 부실화 위험을 조기에 파악하지 못하거나 부실발생시 기금손실액을 추정할 수 없다면, 이는 예금보험기금의 손실을 야기하며 궁극적으로는 국민의 부담으로 돌아가게 된다. 따라서 예보는 기관간 정보공유 확대 노력뿐만 아니라, 다양한 경로를 통한 획득한 정보를 바탕으로 정확한 금융회사 위험에 접근해야 한다.
아울러, 장기적으로는 우리나라도 미국의 FFIEC와 같이 감독기구간 정보공유와 관련된 사항을 상시적으로 논의할 수 있는 상설협의체를 구성할 필요가 있으며, 개별 감독기구의 시스템이 아닌 감독기구간 통합전산시스템 구축을 통하여 자료의 중복 생산 등에 따른 사회적 비용을 감소시키고, 금융회사의 부실위험을 조기에 발견할 수 있는 상시감시체제를 마련하는 방안을 모색해야 할 것이다.
셋째, 규제유예로 인한 사회적 비용 발생을 예방할 필요가 있다. 미국의 사례를 보면, 인디맥은행 및 워싱턴뮤추얼은행의 부실화시 저축기관감독청(OTS)의 규제유예로 인해 정리비용을 증가시키고, 결국에는 그 권한이 모두 다른 기관으로 이전되었다는 점을 상기할 필요가 있다. 우리나라의 경우 금융산업의 구조개선에 관한 법률(이하 ‘금산법’) 제10조에 따라 금융기관의 자기자본비율이 일정 수준에 미달하는 등 부실화 위험이 있는 금융회사에 대하여 경영개선조치를 취할 수 있으며, 같은 법 제10조제3항에는 적기시정조치 유예규정을 두고 있다.
‘예보기금의 장기적 손실 최소화’가 목적인 미국의 적기시정조치와 다르게 우리나라는 ‘금융회사의 부실화 예방 및 건전경영 유도’가 주요 목표이다. 이러한 목적상의 차이로 인하여 부실위험 금융회사에 대한 즉각적인 적기시정조치를 취하기보다는 부실위험 금융회사가 다시 정상적인 영업을 할 수 있는 기회를 제공하고자 하는 유인이 발생할 수 있다.
또한 미국의 FDIC가 금융회사에 대한 직접적인 적기시정조치를 행사할 수 있는 반면에, 예보는 금융회사에 대한 금감원 앞 시정조치 요청권을 행사할 수 있다. 금융회사에 대한 예보의 조사 및 공동검사 결과를 바탕으로 시정조치를 요청할 경우, 금감원 내 절차를 거쳐 해당 금융회사에 최종적으로 통보되기까지 평균적으로 약 9개월 정도가 소요된다는 점에서 금융회사 경영개선을 위한 조치가 적기에 진행될 수 있는 제도적 기반이 필요할 것으로 보인다.
무엇보다도 예보가 부실금융회사에 대한 직접적인 지원주체이며, 금융회사 부실화시 예금보험기금의 손실이 불가피하다는 사실 등을 고려할 때, 장기적인 관점에서의 예보에 대한 직접적인 적기시정조치 권한부여 등을 검토할 필요가 있다.
끝으로, 금융안전망기구간 상호협력체계를 강화할 필요가 있다. (중략) 미국은 통합적인 감독시스템을 구축하기 보다는 업권별 또는 업무별로 분권화시켜 감독기구를 세분화하는 방향으로 발전되어 왔다. 이는 금융산업의 발전에 따라 관리해야 할 대상 폭이 크게 증가하였고, 이러한 시장 환경 변화에 보다 능동적으로 대처하기 위해서는 각 업권별로 전문화된 감독기구가 필요하기 때문이다. 아울러 감독기구의 세분화로 인하여 발생할 수 있는 감독기구간 이해상충의 문제는 상시협의체를 구성하는 등 기관간 협력을 바탕으로 해결하는 방안을 모색해왔다.
지난 글로벌 금융위기를 통하여 알 수 있듯이, 발생가능성은 낮으나 한번 발생하면 금융시스템 및 국민경제에 매우 큰 손실을 초래하는 꼬리위험(tail-risk)을 경계할 필요가 있다. 발생 가능한 위험요인을 사전적으로 제거하기 위하여 우리나라도 미국 금융감독체계와 같이 각 감독기구가 해당 분야에서 전문성을 갖출 수 있도록 지원하고, 감독기구간 정보공유 및 협력을 바탕으로 견고한 금융안정망 체제를 구축해 나가야 할 것이다.
특히 최근에는 지금껏 찾아볼 수 없었던 여러 금융상품들의 성격이 혼재된 복합상품들이 등장하고 있으며, 기존 업권의 울타리에서 벗어나 다양한 업무를 수행하는 대형IB의 성장 등으로 감독기구간 명확한 감독영역의 구분도 어려워지고 있는 상황이다. 혹시라도 발생할 수 있는 금융회사의 부실화를 방지하기 위해서는 감독기구간 정보공유 확대 등을 통한 협력체계를 구축하고, 중첩적 감시제도를 통하여 규제 사각지대를 줄여나가면서 보다 촘촘한 감독을 수행하는 것이다. 모든 시장참여자들을 만족시킬 수 있는 완벽한 금융감독체계는 존재하기 어려우나, 과거의 경험을 분석함으로써 현재의 금융감독체계에서 발생 가능한 비효율성 문제를 최소화하는 방향으로 지속적인 개선방안을 모색해야 할 것이다.
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