2017-06-17

(참고) 한국 조세특례 제도 현황 및 60년간 변천사

(※ 조세특례는 국가의 특정한 정책 목적을 달성하기 위해 과세 대상, 세율 구조, 과세 기간 등 조세의 일반적인 과세체계에서 벗어나 납세자의 세부담을 경감하는 방식으로 재정기능을 수행한다. 하지만 모든 제도가 그렇듯 "특례"는 특별한 경우, 그리고 그 종류도 최소로 제한하지 않으면 자칫 원래 제도의 허점을 많이 만들 수 있다. 아래 소개하는 자료는 국회예산정책처에서 펴낸 『2017 조세특례: 제도연구와 해설』 책자 가운데 일부다. 한국 경제와 조세제도를 공부하는 사람들에게는 유익한 자료가 될 것으로 생각된다. 여기 소개되는 내용은 극히 일부이므로 책자 전체를 참조할 것을 권한다.)

조세특례의 의의 및 기능

❑ "조세특례"(Special Taxation)는 조세법령에서 규정하고 있는 일정한 요건에 해당하는 경우 과세대상에서 제외하거나 특례세율과 세액감면, 세액공제, 소득공제 등 비과세 · 감면 적용을 통해 이루어지는 ‘조세 감면’을 칭함(조특법 제142조의2)
  • 조세법률주의에 근거하는 일반적인 납세의무의 관점에서 조세특례는 '비과세 · 감면제도'로, 조세 감면에 따라 중앙정부 재정수입의 감소를 초래한다는 점에서 '국세감면'으로 명칭됨
❑ 조세특례는 국가의 특정한 정책목적 달성을 위해 과세대상, 세율구조, 과세기간 등 조세의 일반적인 과세체계('기준조세체계', benchmark tax system)에서 벗어나 납세자의 세부담을 경감하는 방식으로 재정기능을 수행
  • 국가의 주요 정책수단의 하나로서, 재정사업과 마찬가지로 외부불경제 등 시장실패의 교정, 교육 · 문화 등 가치재의 공급, 소득과 부의 재분배, 경기대응을 통한 거시경제의 안정화, 중 · 장기적 경제의 성장동력 제고 등을 목적으로 함
  • 재정사업은 국가가 수혜대상을 선정하여 재정수입에서 직접 지출이 이루어지는 반면, 조세특례는 불특정 납세자를 대상으로 세법상 요건 충족에 따라 간접적 방식으로 조세가 감면됨
  • 국가의 주요 재원인 조세수입을 감소시키는 ‘간접적인 재정지원’이라는 점에서 예산사업으로 이루어지는 재정지출에 대비하여 ‘조세지출’(tax expenditures)로 구분하여 국가재정으로 관리
❑ 조세특례에 따른 국세 감면액은 2016년 기준 총 36.5조원으로, 2016년 국세수입액 242.6조원 대비 13.1%의 국세감면율을 기록할 전망
  • 2016년 재정지출(총지출) 384.9조원 대비 9.5%, 일반회계 217.1조원 대비 16.8% 규모임
  • 근거 법령에 따른 국세감면액은 조세특례제한법상 감면액 19.1조원(52.5%), 소득세법 등 개별세법상 17.0조원(46.4%), 경과규정 0.4조원(1.1%)으로 구성
  • 세목별 감면액은 소득세 19.9조원(54.5%), 법인세 6.6조원(18.1%), 부가가치세 8.5조원(23.3%)임
- 소득세는 '보험료 특별공제'(2.5조원), '신용카드 등 소득공제'(1.9조원), '자녀세액공제'(1.3조원) 등, 법인세는 'R&D비용세액공제'(2.1조원), '중소기업특별세액감면'(1.8조원) 등, 부가가치세는 '농수산물 등 의제매입세액공제'(2.4조원), '신용카드 등 사용 부가가치세 세액공제'(1.6조원) 등
  • 감면유형별로 세액공제가 10.7조원(29.3%)로 가장 크고, 소득공제 6.7조원(18.4%), 세액감면 3.9조원(10.7%) 등으로, 세부담을 영구적으로 감면하는 직접감면이 총 36.4조원(99.7%)임

조세지원제도의 변천

■ 1960~70년대

국가 주도의 경제개발이 추진됨에 따라 투자재원 유인과 전략산업 육성에 세제지원이 집중되는 한편, 「조세감면규제법」을 제정하여 낭비적인 조세지원 방지

《경제여건》

❑ (1960년대) 자본축적이 빈약하고 사회간접자본이 극히 취약한 상태에서 제1차, 제2차 경제개발 5개년계획이 추진되는 등 경제개발의 기반을 조성하기 위하여 자본축적 및 사회간접자본의 확충을 위한 투자에 정책의 초점이 맞추어진 시기

❑ (1970년대) 석유위기 등 세계경제의 변화, 신국제분업의 요구 등에 따라 경공업 중심의 수출지향정책은 한계에 도달하고, 중화학공업을 중심으로 한 경제계획을 추진하여 자립적 재생산구조의 기반을 마련

《조세정책여건》

❑ (1960년대) 1950년대의 주요 재정수입 원천이었던 미국의 원조가 감소하는 상황에서 경제개발계획 추진을 위한 재원조달 목적으로 증세정책이 강력히 추진됨에 따라 GNP 대비 조세부담률은 1961년 9.7%에서 1970년 14.3%까지 증가
  • 세수증대에 의한 민간투자의 감소효과를 극소화하고, 수출주도형 산업화전략에 기초하여 각종 조세감면 특혜를 통해 자본축적을 촉진시키는 개발세제의 확립
❑ (1970년대) 경제개발정책 추진에 필요한 재원조달을 위한 증세정책에서 선택과 집중을 통해 필요 분야에 조세지원을 확대하는 방향으로 조세정책의 기조 전환

《조세지원제도》

❑ (1960년대) 재원조달을 위한 증세정책의 연장선상에서 1965년「조세감면규제법」을 제정하여 동법에 의하지 않고서는 조세감면을 할 수 없도록 규정하여 조세지원제도 확산 방지

❑ (1970년대) 경제개발정책 추진을 위해 투자재원을 유인하고 전략산업을 육성하는 조세지원 정책을 시행
  • 산업화 초기의 투자수요를 충당하기 위하여 국내외 가용자금에 조세감면을 통해 국내저축을 장려하고 외자도입을 지원
- 예금· 국공채 비과세(’67년), 외국인투자기업 감면, 외국인 출자자 배당 감면(’70년), 공공차관 이자면제(’72년) 등 시행
  • 철강 · 석유화학 · 기계 · 조선산업 등 주요 전략육성산업에 각종 감면을 적용하고, 수출기업 및 해외진출기업에 대한 조세혜택 부여
- 철강· 석유화학 · 나프타 분해산업에 대한 세액면제(’70년), 조선 · 기계산업에 대한 조세감면(’73년)
- 해외건설사업에 대한 소득세 · 재산세 · 취득세 면제(’75년), 국제관광공사에 대한 법인세 · 재산세 면제(’75년)
- 해외시장개척준비금 · 수출외손실준비금 · 해외투자손실준비금 등 환입기간 연장(’74년)
  • 증자소득공제제도와 기술인력개발 감면제도를 도입하여 R&D인력개발과 중소기업의 육성을 유인하고, 지방이전공장 감면제도를 신설하여 대도시의 인구집중 억제(’78년)
  • 1976년부터는 조세감면규제법을 한시법체계로 전환하여 경제개발5개년계획과 연계하여 운영하되, 5년의 일몰을 부여하고 일몰 경과시 자동 폐기되도록 하여 조세지원의 항구화 방지 노력
■ 1980년대

3저 호황에 따른 경제적 안정에 기반한 ‘넓은 세원 - 낮은 세율’의 조세정책기조 수립, 조세지원 제도는 전략 산업 중심에서 특정 기능 중심으로 전환

《경제여건》

❑ 3저 호황(원유가격 ․ 달러가치 ․ 국제금리)에 따른 고성장과 대규모 흑자를 시현함으로써, 경제정책 기조가 안정 위주로 전환된 반면 소득과 부의 편중에 따른 사회적 관심이 증가

《조세정책여건》

❑ (넓은 세원 - 낮은 세율) 미국의 ‘넓은 세원 - 낮은 세율’ 기조의 영향으로 국내 조세정책 또한 세율 인하 및 세율구간 단순화 정책 실시, 부동산 시장 과열에 따라 다수의 부동산 과세정책 도입
  • 소득세 및 법인세 세율구간 단순화 및 세율 인하 추진
- 1981년 17단계 6~62%의 소득세 세율구간 중 최고세율을 60%로 인하한 후 1982년 16단계 6~55%로 추가 인하, 1987년 세제개편을 통해 8단계 5~50%로 단순화
- 법인세의 경우 1983년 2단계 22~38%인 세율구조의 세율을 20~30%로 인하
❑ (부동산 과세정책 도입) 부동산 시장 과열로 인해 주택공급 및 토지공개념 관련법 제정(ʼ89년), 종합토지세와 토지초과이득세 등 다수의 부동산 관련 과세정책 도입

《조세지원제도》

❑ (특정 기능 중심의 조세지원 방식으로 전환) 조세지원 방식을 특정 전략 산업지원 위주 방식에서 기술 · 인력개발 및 설비투자 등 특정 기능별 지원제도 방식으로 전환
  • 특정 대상산업에 대한 지원제도는 항공산업을 제외하고 완전히 폐지(ʼ86년)하고, 임시투자세액공제 도입(ʼ81년), 기업부설연구소의 신기술 R&D 지원 및 주택건설 촉진(ʼ82년) 등 특정 기능 중심의 지원제도로 전환
  • 또한 지역균형발전 지원을 위해 수도권내 법인본사의 지방이전에 대한 세제지원 및 저축 증대 유도를 위한 소액가계저축의 세제상 우대조치 마련(ʼ85년)
❑ (조세지원 법률 및 관리제도 정비) 조세감면규제법 적용시한 만료를 계기로 조세지원법률 정비와 함께 조세특례에 대한 관리제도 도입
  • 조세지원의 한도 규제 조문(구 부칙 조문 제88조)을 최저한세 제도로 개정하고(ʼ81년), 감면세액의 사후관리에 대한 제도를 개선하는 등 조세특례 관리제도를 정비
■ 1990년대

경제구조조정 및 재정수요 확충을 위해 조세를 정책 수단으로 활용하기 시작, 조세감면규제법을 조세특례제한법으로 전면 개정하면서 조세특례별 일몰기한 부여 등 조세감면의 투명성과 통제장치 강화

《경제여건》

❑ 저성장에 따른 국제수지 적자와 함께 투기로 인한 부동산 가격 급등 등 3저 호황의 부작용이 구조적인 사회문제로 대두된 시기로, 정부주도 경제성장의 부작용에 따른 시장경제 확대와 함께 국민들의 민주화와 복지확대 요구 증대

《조세정책여건》

❑ (경제 구조조정 활성화 및 금융실명제 보완) 경제 구조조정을 위한 토지초과이득세 시행 및 비상장대법인 등의 초과유보소득에 대한 과세제도 도입(ʼ90년), 금융실명제 시행에 따른 보완책으로서의 세제개편 실시(ʼ93년)
  • 금융실명제 실시에 따른 과세자료 양성화에 수반되는 급격한 세부담 증가를 보완하기 위해 소득세 최고세율을 5천만원 이상 50%에서 6,400만원 이상 45%로 조정하고, 상속 · 증여세 공제액을 상향(ʼ93년)
  • 소득세 세율구간을 8단계 5~50%에서 4단계 10~40%로 조정하고, 금융소득 종합과세 도입(ʼ94년)
  • 법인세 세율은 2단계 20~34%에서 18~32%로 2%p씩 인하(ʼ94년) 후 최고세율 32%를 30%로 추가 인하(ʼ95년), 16~28%로 추가 인하(ʼ96년)
❑ (재정수요 확충 조세정책) WTO 출범 등에 따라 농어업 분야 지원을 위한 농어촌특별세 신설(ʼ94), 교통시설 · 사회간접자본 투자확충 재원 마련을 위해 유류소비세를 목적세인 교통세로 전환(’94), 중소사업자 지원을 위한 부가가치세 간이과세제도 도입(ʼ95년)

《조세지원제도》

❑ (1990년대 초 · 중반) 조세의 중립성과 공평성 제고를 위한 조세감면 축소 및 통제 강화, 국내산업 경쟁력 향상을 위한 기업 R&D 투자 및 중소기업 육성 관련 기능별 조세지원 정책 강화
  • 1991년 말로 적용시한이 끝나는 조세감면규제법의 적용시한을 1996년 말까지 연장하고, 특별상각제도 및 중소기업에 대한 임시투자세액공제 폐지 등 조세감면 축소(’94년)
  • 중소제조업에 대한 세액감면제도 신설(’92년), 벤처기업 창업투자재원 조달과 창업비용 절감을 위한 조세지원제도 도입, 중소기업에 대한 최저한세율 인하(’96년)
❑ (1998년 IMF 시기) 외환위기 극복을 위한 기업구조조정 지원 조세특례 신설 및 조세감면에 대한 투명성 제고와 통제장치 강화 조치 신설
  • 금융기관 부채상환을 위해 법인 부동산 매각시 특별부가세 면제, 부채상환 목적의 중소사업자의 부동산 양도에 대한 양도소득세 감면, 자산교환 및 자회사 설립시 법인세 등 과세이연, 신용카드 사용금액에 대한 소득공제제도 등 다수의 조세지원 조항 신설
  • 5년 단위 한시법으로 운용되었던 「조세감면규제법」과 개별세법의 조세감면 규정을 「조세특례제한법」으로 변경 · 통합(’98년), 조세감면에 대한 사전 · 사후관리제도 도입으로 행정부의 조세특례에 대한 감면건의서 및 평가서 작성 시작(’99년)
■ 2000년대

경제활력 제고를 위해 세율 인하 및 투자 · 구조조정을 지원하는 조세감면은 확대, 부동산 시장 안정을 위해 부동산 과세는 강화

《경제여건》

❑ 2001년 IMF 구제금융을 전액 상환한 후 점차 우리경제는 회복되는 모습을 보였으나, 2003년 신용카드 부실 사태로 인한 내수부진, 2008~2009년 국제 유가 급등과 글로벌 금융위기 등 대내외적 악재로 인해 성장세를 제약하던 시기
  • 카드대란이 발생한 2003년 2.8%, 글로벌 금융위기 기간인 2008년과 2009년은 각각 2.3%, 0.3% 성장에 그침에 따라 2000~2009년 실질 GDP 성장률 연평균 4.7%를 기록
《조세정책여건》

❑ 경제활력 제고 및 소비 진작 등을 위해 소득세율 및 법인세율이 지속적으로 인하된 반면, 부동산시장 안정화를 위해 부동산 과세는 강화
  • 법인세율은 2009년 10~22%로 2000년 16~28% 대비 6%p 인하하였고, 소득세율 역시 2009년 6~35%로 2000년 10~40% 대비 4~5%p 인하
  • 부동산시장 안정화를 위해 양도소득세 과세를 강화하고, 보유세인 종합부동산세(’05년) 신설
- 부동산에 양도에 대해 실거래가 과세로 전환(’07년) 및 다주택자 및 단기양도에 대해 높은 세율을 적용 (⇒ 다주택자: 1세대 3주택 60%, 1세대 2주택 50%, 단기양도: 1년 미만 50%, 2년 이내 40%)
《조세지원제도》

❑ 2000년대 비과세 · 감면 제도는 연구개발 ․ 투자, 기업구조조정, 중 · 저소득층의 민생 안정 분야에 대한 조세지원은 강화되는 한편, 조세감면 규모 축소를 위한 노력은 지속

❑ (연구개발 ․ 투자) 성장잠재력 제고를 위해 연구개발 ․ 투자, 외국인 투자, 신성장 · 신소재 산업 등에 대한 조세지원을 강화
  • 투자 관련 세액공제율을 인상하고, 신성장동력 및 원천기술 R&D 세액공제 신설(’09년)
⇒ R&D 설비투자 5%→10%, 생산성향상시설 5%→7%, 임투공제 10%→15%, 환경보전시설 7%→10%, 에너지절약시설 10%→20%
❑ (기업구조조정) 경제위기 이후 구조조정 과정에서 발생하는 장애요인을 해소하기 위해 조세지원을 정비
  • 현물출자주식에 대한 증권거래세 면제(’01년), 해운기업 톤세(tonnage tax)제도 신설(’04년), 자산의 포괄적 이전 · 교환에 대한 합병세제 신설(’09년)
❑ (중 · 저소득층 민생안정) 중 · 저소득층 및 저출산 · 고령화에 대비하기 위한 조세지원은 강화하는 한편, 소득종류 간 과세 형평성은 제고
  • 금융소득종합과세 재실시, 상속 · 증여세 완전포괄주의로 전환, 신용카드 사용금액 소득공제 공제율 인상 
⇒ ’02년: 직불카드 20%→30%, ’07년: 신용카드 15%→20%
❑ (비과세 · 감면 통제) 1999년 조세지출예산제도 도입으로「조세지출보고서」를 국회에 제출토록 하였으나, 형식적인 감면 통계보고서만을 제출함에 따라 2006년 10월「국가재정법」을 제정하여 2010년부터 조세지출예산서를 예산안의 첨부서류로 국회에 제출하도록 규정하고 비과세 · 감면 항목을 정비
  • 2001년 이후 조세지출 항목수를 지속적으로 정비하여 2001년 273개에서 2009년 180개까지 항목 수는 감소하였으나, 대부분 기존 항목의 통합 및 운영성과가 없는 항목을 폐지한 수준
■ 2010년대 ~ 현행

일자리 창출 · 소득양극화 해소를 지원하는 조세지원 도입, 재정건전성 관리를 위해 비과세 ·
감면에 대한 조세지출 성과관리제도 도입

《경제여건》

❑ 글로벌 금융위기 이후 우리 경제는 침체국면에서 빠르게 회복되는 듯 하였으나, 유럽발 재정위기 등으로 인해 2011년 하반기부터 침체국면으로 전환된 후 3%대의 저조한 성장세가 유지
  • 세계경제의 불확실성 확대로 인한 수출 부진과 소득양극화 및 임금상승세 둔화 등은 가계소득 부진 및 내수 부진 등은 성장세를 제약
  • 이와 함께 비정규직 및 청년실업의 증가, 저출산 · 고령화 등 구조적인 문제도 경제성장을 제약하는 요인으로 작용
《조세정책여건》

❑ 경세성장을 지원하기 위해 법인세에 대한 저세율 기조는 유지되었으나, 소득세율은 소득 양극화 해소를 위해 최고 과세표준 구간의 세율은 인상
  • 소득세율은 2012년 과세표준 3억원 초과 구간에 대한 세율을 35%에서 38%로 3%p 인상하였으며, 2016년 세법 개정을 통해 과세표준 5억원 초과구간에 대해 세율 40%로 2%p 인상
❑ 지역경제 활성화 및 지방재정 확충을 위해 국세인 부가가치세의 일부를 지방세로 이전하는 지방소비세를 신설(’10년)
  • 2010년 부가가치세 징수액의 5%를 지방으로 이전하는 지방소비세를 신설하였고, 2013년 지방소비세율을 5%에서 11%로 6%p 인상
《조세지원제도》

❑ 2010년대부터는 일자리 창출, 서민 · 중산층 지원, 저출산 · 고령화 대응, 재정건전성을 강화하는 방향으로 조세지원이 개편

❑ (일자리창출) 일자리 창출과 연계한 투자나 일자리 창출에 선도적인 기업에 대한 세제지원 도입
  • 임시투자세액공제를 고용창출투자세액공제로 전환(’11년), 고용증대 중소기업에 대한 사회보험료 세액공제 신설(’11년), 청년고용증대세제 및 근로소득증대세제 신설(’15년)
❑ (서민 · 중산층 지원) 서민 · 중산층에 대한 조세지원을 강화하기 위해 EITC 지급대상을 지속적으로 확대하였고, 저축에 대한 지원을 하나로 통합한 개인종합자산관리계좌(ISA) 도입(’15년)
  • EITC 지급대상, 최대지급액 및 최저금액 상향조정, 주택요건 폐지 등
  • 개인종합자산관리계좌(ISA)에 연간 2천만원을 한도로 5년간 투자시 수익에 대해 소득수준별 비과세 또는 9% 분리과세
  • 월세소득공제 지원금액을 확대하고, 임대주택자에 대한 조세지원 확대
❑ (저출산 · 고령화 대응) 출산 관련 조세지원을 강화하고 고령화에 대비하여 연금관련 세제 지원을 정비
  • 다자녀 추가공제 확대(’10년), 자녀장려세제(CTC) 신설(’13년), 퇴직소득 과세체계 개편(’14년)
❑ (재정건전성 강화) 공정과세를 강화하고 대기업에 집중된 일부 투자세액공제의 공제율을 인하하여 재정건전성을 확보하는 방향으로 개편
  • 대기업 세부담을 강화하기 위해 고투공제 등 투자 관련 세액공제를 축소
❑ (비과세 · 감면 통제) 조세특례제한법 개정을 통해 일정규모 이상의 조세지출을 수반하는 신규 조세특례를 도입하거나 일몰연장을 위해서는 정책적 타당성, 경제적 효과성 등에 대한 종합적인 평가를 의무화
  • 2015년 총 17건(신설 3건, 일몰도래 14건), 2016년 총 8건(신설 2건, 일몰도래 6건)의 성과평가가 진행되었으며, 2017년은 총10건(신설 2건, 일몰도래 8건) 진행 예정
  • 국회도 2014년「국회법」개정을 통해 신규 발의되는 조세특례 법안에 대한 사전평가제도를 도입하였고, 관련 국회규칙을 논의 중
※ 다음은 보고서에 수록된 조세특례 목록이다.




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