■ 재정수지 및 국가채무
가. 재정수지
(1) 통합재정수지
2016~2060년 총지출(연평균 증가율 4.4%)이 총수입(3.3%)보다 빠르게 증가함에 따라 재정수지가 시간이 갈수록 악화될 전망이다. 통합재정수지는 2016년 GDP 대비 0.2% 흑자에서 2021년부터 적자로 전환된 이후 한 번도 흑자로 전환되지 못한 채 적자폭이 확대될 것으로 예상된다. 즉, 통합재정수지는 2016년 흑자(GDP 대비 0.2%)에서 2021년 적자로 전환된 이후 －1.7%(2030년), －4.7%(2040년), －7.9%(2050년), －11.5%(2060년)로 적자폭이 매년 빠르게 확대될 것으로 보인다.
(2) 사회보장성 기금수지
사회보장성기금 수지는 2016년 GDP 대비 2.5% 흑자를 기록한 후 2019년 GDP 대비 2.6%로 정점에 도달할 전망이다. 그러나 2020년부터 사회보장성기금수지는 지속적으로 흑자규모가 감소하기 시작하여 2041년에 처음으로 GDP 대비 0.2% 적자를 나타낸 후 2060년 GDP 대비 －3.8%로 적자규모가 확대될 것으로 전망된다. 이는 사회보장성기금수지에서 큰 비중을 차지하고 있는 국민연금기금수지의 영향 때문이다. 국민연금기금수지의 적자규모는 시간이 갈수록 확대되어 2060년 GDP의 －3.2%에 달할 것으로 전망되며 이는 사회보장성기금수지 적자(GDP 대비 －3.8%)의 대부분을 차지할 것으로 보인다.
국민연금기금수지는 2016년에 GDP의 2.3% 흑자가 기록되고 있는데 적립금 규모도 GDP의 33.7%에 이른다. 국민연금 적립금은 2030년 39.6%로 정점에 도달한 뒤 서서히 감소되어 국민연금기금수지가 적자로 전환되는 2042년에 적립금이 GDP의 32.1%를 기록할 전망이다. 수지가 적자로 전환된 이후 기금 적립금은 빠르게 감소하여 2057년에는 2.3%, 2058년에는 기금고갈이 발생할 것으로 보인다.
사립학교교직원연금기금(이하 사학연금기금)은 국민연금기금보다 이른 시점에 수지적자가 발생하고, 적립금이 고갈되는 것으로 나타난다. 주로 학령기 아동의 감소에 따라 가입자가 2021년을 정점으로 감소하는 반면, 연금수급자가 지속적으로 증가될 것으로 예상되는데 기인한다. 사학연금기금의 수지적자는 2024년부터 발생하고, 적립금은 2040년에 고갈될 전망이다.
고용보험기금의 수지적자는 2027년부터 발생하며 기금적립금은 2034년에 고갈될 것으로 전망된다. 주요 원인은 주가입대상인 15~64세 취업자가 2023년을 정점으로 감소하여 기여금수입 증가율은 둔화되는 반면 지출측면에서 구직급여 지출이 다소 가파르게 증가될 것으로 전망되기 때문이다.
산업재해보상보험기금(이하 산재보험기금)은 전망기간 동안 기금수입이 기금지출보다 커 수지적자가 발생하지 않는다. 다만 2016년 GDP 대비 0.12%였던 수지흑자가 2026년 0.17%로 최고점을 기록한 이후 점점 감소하여 2060년 0.06%로 하락함에 따라 기금 적립금도 2050년 GDP 대비 2.2%로 최고점을 기록한 후 2060년 2.0%로 감소될 것으로 전망된다.
(3) 관리재정수지
통합재정수지에서 사회보장성기금수지를 차감한 관리재정수지는 2016년 GDP 대비 2.3% 적자에서 출발하여 2018년까지 2.3% 적자를 유지할 것으로 전망된다. 그러나 2019년부터 관리재정수지 적자규모는 지속적으로 확대되어 2060년 GDP 대비 －7.7%까지 악화될 전망이다. 이러한 관리재정수지의 적자추이는 인구고령화 추세와 함께 살펴볼 필요가 있다. 65세 이상 노인인구 비중이 14%를 넘어 고령사회로 진입하는 2018년에는 관리재정수지 적자가 GDP의 2.3%수준이지만, 노인인구 비중이 20%가 넘는 초고령사회로 진입하는 2026년에는 관리재정수지 적자가 GDP의 3.0%까지 확대될 것으로 전망된다. 또한 노인인구 비중이 30%를 초과하는 2036년에는 관리재정수지 적자가 GDP 대비 4.2%에 달할 것으로 예상된다.
나. 국가채무
국가채무는 상환재원(대응자산) 보유 여부에 따라 적자성 채무와 금융성 채무로 구분된다. 적자성 채무는 국가채무에 대응하는 자산이 없어 향후 조세 등 실질적인 국민의 부담으로 상환해야 하는 채무로, 일반회계 적자성 채무, 공적자금상환 채무 등을 포함한다. 본 전망에서 적자성 채무는 매년 발생하는 재정수지 적자분을 전년도의 적자성 채무에 합산하여 추계한다. 그리고 금융성 채무는 외환, 융자금 등 자체 상환재원을 보유한 채무로서 외환시장 안정용 채무(외평채), 주택시장 안정용 채무(국민주택채권) 등인데 본 전망에서 금융성 채무는 그 수준이 경제규모의 일정한 비율을 유지한다고 가정한다.
기준선 전망 결과, 2016년 GDP 대비 40% 수준이던 국가채무는 2025년 GDP의 50%를 초과하여 2031년 60.4%에 도달하는 등 국가채무의 증가 속도가 가속화될 전망이다. 이후 2040년 GDP 대비 80%를 넘어서고 2060년에는 GDP 대비 151.8%까지 확대될 것으로 보인다.
이러한 국가채무의 증가는 기본적으로 경제성장률 둔화에 따른 총수입 감소와 인구고령화에 따른 복지의무지출 등 총지출 증가 때문이며, 국가채무 누증에 따른 이자비용 증가가 국가채무에 연쇄적으로 추가되는 것도 주요 요인으로 파악된다. 즉, 복지의무지출(5.8%)과 이자지출(6.6%)의 증가속도가 국세(3.6%)가 증가하는 속도보다 빠르게 나타나 국세로는 이와 같은 지출의 재원조달을 감당할 수 없어 국채 발행을 통해 재원을 조달할 수 밖에 없는 상황이 될 것으로 보인다. 이는 향후 인구고령화와 함께 직접적인 재정위험 요인으로 나타날 것으로 전망된다.
또한, 2016~2060년 동안 국민경제가 성장하는 속도(3.7%)보다 국가채무(6.9%)가 빠르게 증가한다는 점은 미래 어느 순간부터 재정이 국민경제의 최후의 보루가 되기보다는 재정이 국민경제의 성장에 위험 요인이 될 수 있음을 시사한다.
이와 더불어 인구고령화 현상이 단시일 내에 획기적으로 개선되기 어렵다는 점을 감안할 때 재정상태가 악화되어 국가채무가 증가되는 현상은 2060년 이후에도 계속될 것으로 예측된다. 우리나라 국민 1인당 국가채무는 2016년 약 1,300만원씩 부담을 가지고 있으나 2060년에는 약 2억 7,500만원(2016년 현재가치로 약 5,500만원)으로 증가할 것으로 예상된다. 이를 조세부담의 주체라고 할 수 있는 생산가능인구 1인당으로 환산해 보면 2016년 약 1,700만원에서 2060년 약 5억 5,000만원(2016년 현재가치로 약 1억 1,000만원)으로 증가할 것으로 보인다. 생산가능인구의 감소세가 2060년 이후에도 이어질 것임을 감안할 때 이런 1인당 채무 증가전망은 2060년 이후에도 국가채무 상환능력이 지속적으로 저하될 것임을 의미한다.
2016년 우리나라의 국가채무(39.5%)는 독일(75.2%)을 비롯하여 주요 선진국과 OECD 평균(116.0%)과 비교하여 크게 위험하다고 보기 어렵다. 하지만 2060년 우리나라의 국가채무(151.8%)는 일본을 제외한 다른 선진국보다 높아질 것으로 전망되므로 재정건전성이 나빠지기 전에 선제적으로 관리될 필요가 있을 것이다.
■ 결 론
장기 재정전망은 저출산ㆍ고령화 등 인구구조 변화와 대내외 경제여건 변화 및 재정 관련 제도의 변화요인을 반영하여 미래의 재정모습을 그려보고, 재정의 지속가능성을 점검하기 위해 필요한 작업이라고 할 수 있다. 이런 점에서 본 장기 재정전망은 2012년의「2012~2060년 장기 재정전망 및 분석」과 2014년의「2014~2060년 장기 재정전망」이후 변화된 사회 ․ 경제적 환경 및 세법개정, 복지제도 등으로 인해 우리의 미래 재정이 어떻게 바뀔 것인지를 전망하였다. 특히 정부가 지난 2014년 NABO의 장기 재정전망 이후 처음으로「2060년 장기 재정전망」을 발표(2015. 12)함에 따라 NABO는 본 장기 전망작업을 통해 2014년 전망 이후 그 동안 변화된 경제여건과 제도 개선사항 등을 반영하여 장기 재정의 지속가능성을 재점검하였다.
본 장기 재정전망은 크게 기준선 전망과 정책 시나리오 분석으로 구분된다. 기준선 전망은 현행 세입구조 및 세출 관련 법률이 2060년까지 그대로 유지된다고 가정하는 경우 미래의 재정 모습이 어떻게 될 것인가를 보여주었다. 즉, 기준선 전망은 추가적인 세제개편이나 지출관련 제도의 변화가 향후에 발생하지 않는다고 가정하기 때문에 현행 재정관련 제도가 인구고령화 등 미래의 재정위험에 제대로 대처할 수 있는지를 보다 명확하게 파악할 수 있다. 정책 시나리오 분석은 재정의 지속가능성 확보를 위한 다양한 정책을 실시했을 경우 향후 재정에 어떠한 영향을 미칠 것인지를 전망하였다. 이를 통해 미래의 재정위험에 대처하고 재정건전성을 제고하기 위한 정책적 시사점이 도출되었다.
통계청의 2011년 인구 전망을 전제로 최근 대내외 경제여건 변화와 담뱃값 인상 등의 세법개정, 공무원연금 개혁 등 최근의 제도개선 사항을 반영하여 2060년까지의 거시경제와 재정 기준선 전망을 실시하였다. 우리 경제는 인구고령화에 따른 노동공급(생산가능인구) 감소와 가계부채 증가 등으로 자본투입이 감소하면서 2016년 2.5% 수준의 실질성장률이 2060년에 0.8%로 낮아지고 경상성장률도 2016년 3.7%에서 2060년에 2.3%로 하락하여 이른바 저성장 시대가 예상된다. 재정 기준선 전망 결과, 총지출(4.4%)이 총수입(3.3%)보다 빠르게 증가하여 재정건전성이 구조적으로 악화될 것으로 보인다. GDP 대비 총수입 비율은 국세수입 증가세가 둔화되고 생산가능인구 감소에 따른 사회보장기여금 수입 등이 감소함으로써 2016년 24.1%에서 2060년 20.7%로 하락할 것으로 전망된다.
반면, GDP 대비 총지출 비율은 고령화로 인한 공적연금 등 복지분야 의무지출이 지속적으로 증가함에 따라 2016년 24.0%에서 2060년 32.2%로 상승할 것으로 예상된다. 이에 따라 GDP 대비 관리재정수지는 2016년 －2.3%에서 2060년 －7.7%까지 지속적으로 악화될 것으로 예상된다. 국채발행을 통해 총수입에 비해 증가한 세출재원을 조달함으로써 GDP 대비 국가채무 비율은 2016년 39.5%에서 2060년 151.8%까지 지속적으로 증가할 것으로 전망된다. 단, 공무원 연금개혁 등을 통한 최근 정부의 지출감소 노력으로 총지출 증가율(4.4%)이 2014년 전망에서의 총지출 증가율(4.7%)보다 감소하여 2060년 GDP 대비 국가채무 비율이 151.8%로 2014년 NABO 전망(2060년 GDP 대비 국가채무 비율 168.9%)보다 감소할 것으로 전망된다.
2016년 우리나라의 GDP 대비 국가채무 비율(39.5%)은 OECD 평균(116.0%)에 비해 크게 위험한 수준은 아니지만, 2060년 국가채무(151.8%)는 GDP의 1.5배가 넘는 규모로 급속하게 확대될 것으로 보인다. 이는 2016~2060년 동안 국민경제가 성장하는 속도(3.7%)보다 국가채무의 증가속도(6.9%)가 빨라 미래 어느 시점부터 재정이 국민경제 성장에 위험요인이 될 수 있음을 시사한다. 또한 우리나라 국민 1인당 국가채무는 2016년 약 1,300만원에서 2060년에 약 2억 7,500만원(2016년 현재 가치로 약 1억 1,000만원)으로 대폭 증가할 것으로 예상되어 국가채무 상환능력도 지속적으로 저하될 것으로 보인다.
재정건전성 판단 지표 중 하나인 GDP 대비 국가채무 비율만으로 국가 재정의 지속가능성을 평가하기에는 한계가 있으므로 한 나라의 재정구조와 상환능력 등을 종합적으로 고려하여 재정의 지속가능성을 검정해야 할 것으로 보인다. 본 재정기준선 전망에 대해 재정의 지속가능성을 검정(Bohn의 검정방법)한 결과, 우리 재정은 국가채무가 GDP 대비 70.6%수준이 되는 2036년 이후 재정의 지속가능성을 확보하기 어려울 것으로 보인다. 현행 법률 및 제도가 2060년까지 유지된다는 가정 하에 도출된 재정기준선 전망에서는 2060년 GDP 대비 국가채무비율이 151.8%로 우리 재정이 지속가능한 2035년 국가채무비율인 68.4%를 초과하는 것으로 나타났다.
이런 기준선 전망에서의 시사점은 그 동안의 정부의 지출감소 노력에도 불구하고 인구고령화에 따른 세입감소와 복지지출 증가 등으로 미래의 재정 부담이 증가할 가능성이 높다는 것이다. 따라서 현재의 재정구조를 그대로 유지한다면 인구고령화에 따른 잠재적 재정 부담을 감당하기 어려울 것으로 보인다. 이에 본 연구에서는 재정의 지속가능성을 점검하는 차원에서 첫째, 고용률 증가 등을 통해 경제성장률을 제고하고, 둘째, 세입을 확충하거나, 셋째, 세출구조조정을 통해 재량지출을 절감하고, 마지막으로 재정준칙을 적용하는 정책 시나리오를 설정하여 장기 재정 변화를 전망하였다.
먼저 정부의 고용률 제고대책에 따라 고용률이 증가하고 기업 구조조정 성공에 따라 중장기적으로 총요소생산성(TFP)이 증가함으로써 경제성장률이 기준선 전망보다 증가할 경우 2060년 GDP 대비 국가채무 비율이 140.0%로 기준선 전망(151.8%)보다 일부 개선될 것으로 전망된다. 이는 현재의 재정구조가 그대로 유지된다면 경제성장에 따른 세입기반이 확대되더라도 재정건전성이 확보될 수 없다는 것을 의미한다. 따라서 세원확대를 비롯한 세입확충을 도모하던지 혹은 세출구조조정을 통해 재량지출을 조정하던지 혹은 우리나라 재정여건에 맞는 의무적인 재정준칙을 도입하지 않고서는 재정적자가 확대될 수 있다는 것을 시사한다.
복지지출이 증가함에 따라 OECD 국가들이 조세부담률을 상향조정한 경험사례를 바탕으로 향후 우리나라의 복지수준에 맞게 조세부담률을 상향조정한 전망 결과, 2060년 GDP 대비 국가채무 비율이 96.8%로 기준선(151.8%)보다 감소할 것으로 보인다. 또한 복지지출 등 의무지출이 증가함에 따라 세출구조조정을 통해 재량지출을 감소시키는 경우 2060년 GDP 대비 국가채무 비율은 80.5%로 기준선 전망(151.8%)에 비해 대폭 감소할 것으로 예상된다. 균형재정수지준칙이나 독일의 채무준칙, EU의 SGP준칙과 같은 재정준칙을 도입하면 2060년 GDP 대비 국가채무 비율은 각각 20.6%, 29.2%, 93.6%까지 낮아질 것으로 전망된다.
본 장기 재정전망 결과 인구구조의 변화 등으로 야기될 미래의 재정 부담은 여전히 우리 경제와 재정 시스템으로 감당하기 어려울 것으로 보인다. 따라서 우리 재정이 직면한 당면과제인 인구고령화에 따른 미래의 재정 부담을 완화하기 위해서는 현재의 재정구조로는 한계가 있어 세입 확충이나 세출 절감 등 정책적 노력이 필요하고 우리 재정상황에 맞는 의무적인 재정준칙을 도입하는 방안을 검토할 필요가 있는 것으로 보인다.
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