2017-04-04

(보고서) 트럼프 행정부의 대중국, 대북한 정책 정리

(※ 국립외교원 외교안보연구소가 발간한 보고서 주요 내용)

《트럼프의 대(對)중국 정책》

▶ ‘힘을 통한 평화 + 거래’라는 대외정책 틀이 대중국 정책에서도 적용될 것으로 보임.

▶ 오바마 정부의 아시아 재균형과의 차이점이 존재하는데, 경제정책에서 TPP로부터의 철수로 인해 국제경제 질서의 규범 창설자(rule setter) 역할을 포기하였음. 이는 아시아로부터 개입을 축소하겠다는 것을 의미함 (disengagement from Asia).
  • 외교정책에서도 오바마 행정부에 비해 APEC(아시아태평양경제협력체: Asia-Pacific Economic Cooperation), Asia Summit Meeting(아시아 정상회담) 등 다자외교포럼에 적극적으로 참여할 것으로 보이지 않음.
  • 결국, 군사력을 강화하여 이를 중요한 수단으로 사용할 것으로 보임. 오바마의 재균형(rebalancing)에서 카운터밸런싱(counter-balancing)으로 전환되는 것을 의미함.
▶ 미중관계가 향후 동북아시아 정세를 결정할 것으로 보임.
  • 아직 대중국 정책의 전체적 윤곽이 수립되지 않았으며, 국방, 국무부 아시아 담당 인선 역시 완료되지 않았음. 향후 대중국 정책을 논하는 것은 시기상조임.
  • 대(對)중국 때리기(offensive realist)일지 아니면 상호의존성(interdependence)을 고려한 헷징(hedging)과 관여(engagement)의 연장일지 불분명한 상태임.
(1) 대(對)중국 강경정책

▶ 대(對)중국 강경정책
  • 중국피로감(China Fatigue)이 강하게 자리 잡고 있음. 2008년 글로벌 금융위기 이후 미중관계는 미국 내 반(反)중국 정서를 키워왔음.
  • 현재 트럼프 행정부는 중국에 대해 민족주의적(nationalistic), 반공산주의적 (anti-communist), 그리고 기만적 대상(China as deceptive)적 시각을 가지고 있음.
  • 대(對)중국 경제 및 무역이익의 추구를 위해 군사력을 사용할 가능성이 존재함. 즉, 미국의 핵심이익(vital interest)을 중국으로부터 얻어내기 위해서는 남중국해 등에서 중국에게 강력한 정책을 펼칠 것임.
  • 즉, 이전보다 더 자주 인공섬 영해 내에 항행의 자유 작전(FONOPs: freedom of navigation operations)을 추진할 것이며, 군함을 상주시키는 강력한 정책도 가능하다고 보임.
▶ 군사적으로 미국은 중국의 반(反)접근지역거부전략(A2/AD: Anti-Access/ Area-Denial)에 대응하기 위해 공해전투개념(Air-Sea Battle), 합동작전접근개념, 제3차 상쇄전략 등을 추진하고 있으며, 트럼프 행정부의 국방예산 증액은 이 같은 군사전략 추진에 박차를 가할 것으로 보임.
  • 2020년까지 60%의 공 해군력을 아시아 태평양 지역에 배치하겠다는 계획을 지속적으로 추진 중임.
  • 또한, 제3차 상쇄전략을 통해 미국의 재래식 저지력(conventional deterrent)을 강하게 만들고 있으며, 중국과 국방과학기술의 간격을 다시 넓히려는 전략을 추진하고 있음.
▶ 미국으로서는 해양국가로서 항행 및 상공 비행의 자유는 포기할 수 없는 핵심 사안이며, 정책의 조정은 있을 수 있으나 기존 항행의 자유 작전 틀은 계속 유지될 것으로 보임.
  • 부상하는 중국에 대한 견제 필요성은 초당적 공감사항이며, 오바마 행정부의 미 해군 축소는 재균형 정책의 실질적 효과를 반감시키고, 오히려 중국의 팽창을 야기한바, 트럼프 행정부에서는 군사력, 특히 해군력의 복원 등 ‘힘을 통한 평화’ 전략에 기반하여 중국 압박을 강화하고 남중국해에서의 평화를 유지할 것이라는 점을 제기하였음.
  • 중국에게 남중국해 인공섬 건설은 군사기지화로 인한 A2/AD(Anti-Access/Area Denial) 능력을 강화시켜 주고, 서태평양으로의 군사적 진출을 가능하게 해주어 대미 핵 억지력을 가능하게 해줌.
  • 이 같은 중국의 군사적 확대전략에 대해 트럼프 행정부는 아시아에서 군사적 축소전략을 취하기 어려운 상황임.
▶ 따라서 군사적 중국 때리기를 시도하고 동시에 이를 통해 경제적 이익을 추구할 것으로 보임.

(2) 거래(transaction)에 기반한 관여정책

▶ 경제적으로 중국을 때리기는 쉽지 않음.

▶ 향후 미중관계는 강한 충돌가능성이 높으나 동시에 위험관리(Risk Management)를 위한 노력을 기울일 것임.
  • 미국 측에서 보면 강한 대중국 보복조치(환율조작국 지정, 중국산 수입품 45% 관세 부과 등)는 미국에도 큰 해를 미칠 것이기 때문임.
  • 중국산 수입품은 미국산 수출품의 중간재이며, 관세부과는 미국산 수출품에 대한 세금부과를 의미할 것임. 또한 중국은 보복관세 대응, 희토류 등 주요물품 제공거부, 1조 2천억 달러의 미국 국채 매도 등 보복조치가 가능함. 이는 전 세계 경제를 위험하게 만들 수 있음.
  • 이 같은 리스크를 감수하면서까지 중국을 압박하려 해도 중국은 강대강(强對强)으로 대응하지 않을 수 있음. 국내정치적 상황이 안정국면으로 접어드는 시진핑(習近平)은 미국과의 충돌을 원치 않을 수 있으며, 남중국해와 동중국해 등에서 도발을 자제할 수도 있음. 타협적 현실주의 정책을 취할 가능성도 존재함.
  • 따라서 트럼프 초반 강경한 대중정책으로 미중관계가 위험해 지겠지만, 미중 간 일종의 딜을 통해 미중 양국은 각국의 우선순위가 높은 국익을 챙기는 식으로 타협할 가능성이 높음.
  • 공세적 대중국정책을 예고하고 있으나, 미중 간 상호의존성4)과 협력의 불가피성으로 인해 결국에는 관여(engagement)와 헷징(hedging)을 결합한 현재 정책이 지속될 것임.
▶ 그러나 트럼프 외교정책의 문제점은 1945년 이후 미국이 리더십을 지탱해왔던 RBIO를 간과하고 있다는 점임.
  • 일방주의적 양자적 접근법에 기반하고 있으며, 규칙에 기반한 국제질서를 무시한 대외정책은 기존 미국의 리더십에 기반한 국제질서를 유지하기 힘든 결과로 귀착될 수 있으며, 역내 힘의 균형 유지에 문제가 생길 수 있음.
  • 미국의 일방적 이익에 기반한 아시아 정책은 아시아 국가들에게 자국의 이익에 기반한 대외정책을 선택하게끔 할 것이며, 이는 지역 내 미국의 리더십 약화로 이어질 것임.
  • TPP 폐기 이후 공백을 어떻게 메워야 하는가 숙제를 안고 있음.
  • 궁극적으로 RBIO에 기반한 정책으로 귀결될 수밖에 없을 것임. 틸러슨 (Rex Tillerson) 장관 역시 아시아 방문 시 해양에서 규칙에 기반한 접근법을 강화하겠다고 언급하였음.
《트럼프의 대북정책》

(1) 대북 강경책

▶ 공화당 정강은 매우 강경한 입장임.
  • 즉, 동맹국들과 함께 북한 인권을 제대로 구축하겠다고 밝혔으며, 중국 정부는 북한 김정은 정권의 노예국가(Kim family’s slave state) 변화가 불가피하다는 것을 인지해야 한다고 촉구함.
  • 또한, 모든 이들의 안전을 위해 핵 재앙은 반대한다는 입장이며, 한반도의 긍정적 변화를 서둘러야 한다고 언급함.
  • 미국은 북한 핵확산 행위의 완전한 설명과 함께 CVID(Complete, Verifiable, Irreversible Dismantlement)를 지속적으로 추구할 것이며, 북한 정권의 위협에 단호하게 대처할 것임
  • 또한, 전자기 펄스(EMP: electromagnetic pulse, 핵폭발에 의해 생긴 고농도의 전자 방사)를 21세기 위협 중 하나로 언급하면서, 북한 핵무기 보유로 인해 전자기 펄스 위협은 현실적 위협이라고 밝힘.
▶ 트럼프 행정부의 외교안보라인 후보에 들었던 인사들조차도 매우 강경함.
  • 즉, 뉴트 깅리치(Newt Gingrich) 전 하원의장이나 존 볼턴(John Bolton) 전 주유엔 대사 등은 북한을 악의 축으로 여겼던 네오콘에 속하는 대북 강경파에 속함.
  • 깅리치는 북한의 핵무기 발사 능력에 대해 선제적 행동을 주장했던 인물임.
  • 볼턴은 북한 핵무기 해결이 북한정권 소멸이라는 입장임.
  • 밥 코커(Bob Corker) 상원위원장 역시 김정은 정권을 깡패정권(rogue state)으로 표현하였으며, 제재와 압박을 주장한 바 있음.
  • 리차드 하스(Richard N. Haass) 미국외교협회(CFR:Council on Foreign Relations) 회장 역시 북한정권을 소멸시키고 한반도 통일을 이루어야 북한 핵미사일 위협을 종식시킬 수 있다고 언급한 바 있음.
▶ 현재 외교안보라인에는 군 출신 인사들이 주류이며, 강경한 대외정책의 흐름이 대북정책에도 연결되고 있음.
  • 힘을 통한 평화, 즉 강력한 군사력을 바탕으로 강력한 대북정책을 추진할 것이며, 이를 통해 북한을 비핵화의 길로 유도하겠다는 입장이나, 실제 군사력을 어떻게 사용할 것인지에 대해서는 구체적이지 않음. 선제타격 등은 현실성이 떨어짐. 그럼에도 불구하고 다른 종류의 군사적 옵션은 고려할 것으로 보이며, 군사적 옵션이 실제로 가능하다는 메시지를 북한에게 주어 북한의 행동을 변화시키려 할 것임.
  • 동시에 세컨더리 보이콧(secondary sanction), 국제금융시스템에서 북한 퇴출 등 대북제재와 압박을 강화시킬 것임. 그러나 여전히 미중관계 악화에 대한 우려가 이에 대한 발목을 잡고 있는 것이 사실임.
▶ 최근 미국 하원 외교위원회가 ‘대북제재현대화법(H.R. 1644: Korean Interdiction and Modernization of Sanctions Act)’ ‘테러지원국 재지정법(H.R. 479: North Korea State Sponsor of Terrorism Designation Act of 2017)’ ‘북한 대륙간탄도미사일(ICBM) 규탄 및 사드(THAAD) 배치 촉구 결의안(H.Res. 92: Condemning North Korea’s development of multiple intercontinental ballistic missiles, and for other purposes)’을 2017년 3월 29일 일괄 처리했음.
  • 미 의회는 이례적으로 대북 관련 법안과 결의안 등 3건을 하루에 일사천리로 통과시켰음.
  • 사상 최강의 대북제재 법안으로 평가받는 대북제재현대화법은 2017년 3월 21일 발의된 지 8일 만에 사실상 하원 문턱을 넘은 것으로 이르면 2017년 4월 의회를 최종 통과할 것으로 보임.
  • 이 같은 미 의회 분위기는 북한에 대한 미국 내 강경기류를 잘 나타내는 것임.
(2) 북미 양자대화 가능성 낮음

▶ 강경한 대북정책 가능성으로 인해 현재로써는 트럼프 행정부가 북미 직접대화를 시도할 가능성은 그리 높지 않아 보임.
  • 실제로 과거 공화당 행정부들은 북미대화를 꺼렸었음. 조지 부시 시니어(George H.W. Bush) 정부는 북한 핵 개발로 인해 북미 직접대화 대신 한국과 북한 간의 한반도 비핵화 선언을 유도했음.
  • 조지 부시 주니어(George W. Bush) 정부 시에도 미국은 북한 문제를 위해 6자회담 등 다자대화체를 활용하여 중국에 주도권을 넘겼음.
▶ 북미대화를 통해 미국은 북한 비핵화를 이루거나 적어도 핵보유국 지위에 이르기 이전에 핵 동결을 이루고자 함.
  • 북한은 북미대화의 조건으로 사실상 핵보유국 지위 인정을 요구할 것임.
  • 양 국가의 대화 재개조건이 맞지 않는 상황에서 미국 측은 대화 옵션의 가능성을 매우 낮게 보고 있음.
  • 대화 가능성도 고려되었지만, 북한 미사일 발사 및 김정남 살해 등으로 뉴욕회담은 무산되었으며, 당분간 대화 가능성은 낮을 것으로 보임.
(3) 제재강화 통한 대북압박 접근법

▶ 트럼프 정부의 대북정책은 우선적으로 경제제재를 통한 대북압박이라는 기존의 접근법을 유지하고 있음.
  • 그러나 추후 대북제재 강화 중심의 대북정책을 추진할 것으로 보임. 틸러슨 장관은 아시아 순방 시 새로운 접근법이 필요하다는 점을 누차 강조했음.
  • 5차 핵실험 이후 유엔 안보제재 결의안 2321호 이후 나온 미 대북 독자제재안에는 전 세계 금융기관들이 무역대금을 결제하고 돈을 이체하는 금융망인 국제은행간통신협회(SWIFT: Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication)에서 북한의 거래를 차단하는 내용을 담고 있음.
▶ 아직 미국은 확실하게 중국을 압박하지 못하고 있음.
  • 북한 핵개발과 연계된 혐의로 미국은 훙샹그룹을 제재 대상에 올렸음. 이후 미국은 북한과 불법거래에 연루되어있는 중국 기업들을 추가 조사하여 제재를 취하기 시작하였음
  • 얼마 전 미국의 기술이 들어간 휴대전화와 휴대전화 네트워크 장비를 북한과 이란에 불법 수출한 중국의 대표적 통신장비 기업 ZTE에 11억9,200만 달러(약 1조3,702억 원)의 벌금을 부과하였음.
  • 또한, 미 국무부는 이란 북한 시리아 대량살상무기 확산방지법에 의거하여 북한과 이란 등의 대량살상무기(WMD: Weapons on Mass Destruction) 개발을 지원한 혐의로 제재 대상 9곳의 중국 기업과 개인 명단을 밝혔음. 다음 달 초 미중 정상회담을 앞두고 북한과 거래하는 중국 기업이나 개인을 직접 제재할 수 있는 세컨더리 보이콧(secondary sanction)이 본격화될 것임을 경고한 것임.
  • 그러나 세컨더리 보이콧은 여전히 미국에도 부담스러운 조치임. 미중 간 경제적 상호의존성으로 인해 미국 기업도 타격을 받게 되며, 중국 역시 강하게 반발할 것임.
(4) 대북정책 예상 시나리오

▶ 트럼프 정부의 대북 강경정책 추진
  • 트럼프 행정부는 세컨더리 보이콧, 국제금융시스템에서 북한 퇴출 등 대북 강경정책을 다각도로 추진할 것으로 예상됨.
  • 현재 미국 내부에서는 북한에 대한 실효성 있는 제재를 편 적이 없다는 여론이 일고 있으며, 유엔 역시 지난해 수십 개의 중국 기업들이 블랙리스트에 오른 북한 기업과 연계되어 있다는 의혹을 제기하였음. 또한, 유엔은 북한 관련 고객의 미국은행을 통한 4천만 달러 대북송금을 중국은행(Bank of China)이 도왔다는 의혹을 제기한 바 있음.
  • 동일한 맥락에서 미국은 2017년 3월 셋째 주에 12개의 중국 기업 및 개인들을 제재하였으며, 이를 통해 미국 정부와의 계약 체결 및 미국 수출통제물품 구매금지 등을 이행할 것으로 보임. 그러나 이들 중국 무기상들이 미국 정부와의 거래에 의존하지 않기 때문에 이 같은 제재가 실효성이 있을지는 계속 두고 보아야 함.
▶ 미국의 대북제재가 효과를 발휘하지 못할 경우
  • 강한 제재조치에도 불구하고 북한의 6차 핵실험 및 장거리 미사일 기술 보유 등을 막지는 못할 것이라고 보는 의견들이 미 워싱턴 내에 존재함.
  • 미국의 세컨더리 보이콧 등 대북 강경제재가 중국의 반발과 비협조, 그리고 북한 핵보유국 지위 기정사실화로 효과를 발휘하지 못할 경우 미국의 대북정책은 변화할 가능성이 존재함
  • 상황은 중국과 북한에 유리하게 전개될 수 있음. 한국의 진보정부 등장 가능성, 북한 핵보유국 달성 가능성, 중국의 조기 대화국면 전환 시도 등은 미국의 강경한 대북정책 추진에는 불리한 조건임.
▶ 군사적 옵션 역시 거론되고 있음.
  • 실제로 정밀타격 및 북한미사일을 공중에서 MD체제에 의해 요격하는 것은 현실적으로 쉽지 않음. 핵시설 정밀타격은 일본 및 한국의 안보에 위험을 야기할 수 있으며, 공중요격 역시 실패할 경우 미국 MD체제에 대한 신뢰성에 상처가 될 수 있음.
  • 비활동적 무기체계(non-kinetic weapons) 사용도 옵션으로 거론되고 있음. 활동적(kinetic) 무기체계와는 달리 사람을 죽이거나 다치지 않게 하면서 무기체계 및 시설을 파괴하는 무기체계인데, 최근 폼페오(Mike Pompeo) CIA 국장이 거론하였음. 즉, 레이저, EMP, 마이크로웨이브, 음향무기 등을 일컬음.
  • 또한, 기존의 확장억지력을 강화시켜 대북억지력을 강화하는 것이 가능함. 관련하여 작년 말 미 CNAS(신미국안보센터: Center for a New American Security)는 미국의 새로운 군비 확장 전략인 ‘제3차 상쇄전략’, 즉 무인기나 무인잠수정 등 첨단 군사력을 통해 군사적 우위를 유지하는 전략에 한국을 참여(engage)시켜야 한다는 보고서를 발표한 바 있음.
(5) 향후 미중관계 주요 변수

▶ 틸러슨(Tillerson) 국무부 장관의 방중 시 미중 양국의 입장은 여전히 충돌하였음.
  • 틸러슨이 유엔안보리 제재를 강조하고 중국의 협력을 강조하였지만, 중국은 2개의 모라토리엄(북한핵미사일도발 중단 및 한미연합군사훈련 중단)과 비핵화/평화체제 병행론을 강조하고, 유엔안보리 제재와 함께 대화 재개를 주장하였음.
  • 현재 미국의 대북정책이 제재를 강화하는 쪽으로 검토되고는 있으나, 중국 측의 입장을 전혀 무시하지는 못할 것으로 보임.
▶ 현재 미국이 검토하고 있는 대북정책은 크게 네 가지 옵션으로 나눌 수 있음.
  • 첫 번째는 북한 핵보유국 지위 인정인데, 이는 적어도 “공식적”으로는 불가능한 옵션임. 인정하는 순간 일본, 한국의 핵개발 의지를 자극하고, 동맹체제를 약화시켜, 미국의 아시아 정책 근간이 흔들릴 수 있음.
  • 두 번째는 대화인데, 현재 미북 간 대화의 목적이 다른 상황임. 북한은 대화를 통해 핵보유국 지위 인정을, 미국은 대화를 통해 북한비핵화(적어도 비핵화를 위한 동결)를 원하고 있음.
  • 남은 옵션은 제재와 군사적 옵션임. 군사적 옵션은 억지력 강화 정도이며, 결국 제재 강화 중심으로 갈 수밖에 없음. 이미 북한을 국제금융망에서 퇴출했지만, 세컨더리 보이콧 이행에 대해서 미국은 여전히 고민 중임. 중국의 반발과 미중관계 악화는 미국에게 큰 부담임. 미국은 미중관계와 북한 핵미사일 개발 두 가지 중에서 선택해야 하는 기로에 서 있음.
▶ 최근 월스트리트저널(WSJ: Wall Street Journal)에서는 북한정권교체정책이 거론되었음.
  • 첫 번째는 친중국적(pro-China) 정권교체방식임. 즉, 김정은 정권교체를 통해 미국은 CVID를 얻어내고 중국은 북한을 완충국으로 유지할 수 있으며, 이를 위해서 미중 양국은 한반도 분단에 못을 박는다는 것임(seal the division of the peninsula).
  • 이에 중국이 협조하지 않을 경우 미국은 두 번째로 ‘반중국(anti-China) 정권교체방식’을 추진할 수 있는데, 대북제재, MD 강화, 한국핵무장 등을 통한 한미 양국 중심의 한반도 흡수통일임.
  • 현 상황에서 그다지 현실성은 없어 보이며, 미국으로써도 별 색다른 대북정책안이 없는 상황에서 나온 아이디어라고 보여짐.
▶ 결국 향후 미국의 대북정책은 미중관계라는 틀을 벗어나지 못할 것으로 보임.
  • 북한 핵미사일 위협이 시급한 문제이기는 하지만, 미중관계를 뛰어넘을 만큼 중대한 사안은 아니며, 미중 간 협력과 상호의존성에 상처를 주면서 세컨더리 보이콧을 이행하기는 쉬운 일이 아님.
  • 또한, 미국으로서도 북한문제와 함께 남중국해, 미중 무역관계 등도 중요한 문제이며, 북한문제에서 미중 간 충돌보다는 협력 쪽으로 입장을 선회할 가능성이 높음.
▶ 향후 미중 정상회담에서 미중 양국이 다양한 이슈와 관련해 일종의 딜을 할 수 있음.
  • 양국의 핵심이익(vital interest) 순위에 따라 상호 간 양보와 협력이 가능할 것으로 보임. 한반도 문제와 관련하여 미국은 ICBM(대륙간탄도미사일: Intercontinental Ballistic Missile), 북한 핵 등이 우선순위이며, 중국이 이에 협력해 준다면(예를 들어, 북한 핵과 미사일 도발의 우선적 모라토리엄 유도 등) 미국은 중국에 다른 주요사안을 양보할 가능성도 존재함.


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