2018-03-29

(보고서) 생산가능인구 감소와 지방자치단체 공동화 위험성

(※ 보험연구원의 『생산가능인구 감소와 지방자치단체 공동화 가능성』 보고서 주요 내용. 이 문제는 생각보다 심각하게 발전할 수도 있다. 다만, 엄청나게 많고 복잡한 이해관계가 얽혀 있어 과연 늦기 전에 자율적으로 조정할 수 있을지 모르겠다.)

■ 우리나라는 2000년 고령화사회(65세 이상 노인인구 비율 7%)에 진입한 이후 2017년 고령사회(65세 이상 노인인구 비율 14%)에 도달하였고 2025년 초고령사회(65세 이상 노인인구 비율 20%)가 될 것으로 예상됨
  • 인구 고령화의 가장 큰 원인은 저출산인데, 우리나라의 경우 출산율이 2017년 역대 최대 수준인 1.05명까지 낮아졌고 출생아 수도 처음으로 40만 명 이하로 감소함
■ 특히 생산가능인구(15~64세)가 2018년부터 줄어들 것이기 때문에 인구 고령화는 이전과는 전혀 다른 모습으로 우리 경제에 영향을 미칠 것으로 보임
  • 현재의 출산율이 개선되지 않을 경우 2027년 이후 총인구도 감소할 것으로 전망됨
■ 인구 고령화 및 생산가능인구(총인구) 감소는 경제의 활력을 떨어뜨리고 복지 부담을 가중시켜 경제성장과 재정 등에 부정적인 영향을 미치는 것으로 알려져 있음

■ 지방자치단체(이하 지자체) 역시 인구 고령화의 영향에서 벗어날 수 없는데, 인구 고령화가 상대적으로 빠르게 진행되는 지자체의 경우 청년 인구 유출로 고령화 속도가 더욱 가속화될 가능성이 높기 때문에 인구 고령화에 따른 문제가 보다 심각해질 수 있음
  • Elis(2008) 및 허문구 외(2014)에 따르면 인구 고령화로 경제성장률이 둔화되면 일자리 및 소득이 줄어들게 되고, 일자리를 찾아 인구가 유출되는 지자체의 경우 지방세가 더 크게 감소하며, 이는 해당 지자체의 공공 인프라와 교육 여건을 악화시켜 젊은 부모의 유출을 촉발시키게 되어 결과적으로 해당 지자체의 고령화 속도가 가속화됨
  • 즉, 국가 전체와는 달리 지자체의 경우 지자체 간 인구 이동으로 인해 인구 고령화 및 인구 감소와 경제활동 저하는 상호간에 부정적인 영향을 심화시키는 악순환이 발생함
  • 따라서 인구 고령화가 지자체별로 다르게 진행될 경우 지역별 균형 발전이 어려워지게 되고 지자체 공동화 또는 지자체 간 양극화 현상이 심화될 수 있음
■ 실제로 우리보다 인구 고령화가 앞선 일본을 보면 인구가 적은 지자체에서 인구 고령화와 인구 감소가 빠르게 진행됨에 따라 지자체의 통폐합이 추진되어 왔음(Hara 2015)
  • 일본은 1995년부터 생산가능인구가, 2009년부터 총인구가 감소하고 있음
- 2013년 현재 65세 이상 인구는 25% 정도인데, 지자체 중 5%가 65세 이상 인구 비율이 40%를 초과함
  • 일본의 2006년 인구센서스와 2010년 인구센서스를 비교해 보면 지자체 인구와 인구 변화율 간에 정(+)의 상관관계가 나타남
- 지자체 중 75%가 인구가 감소하고 있으며 지자체의 47%는 인구가 20~40%나 줄어들었는데, 인구가 적은 지역에서 인구 감소가 더 빠르게 진행됨
- 대도시 역시 인구가 줄어들고 있으나 속도는 다른 지역에 비해 느리며, 이에 따라 대도시의 인구 집중도는 상대적으로 더 높아지고 있음
  • 또한 인구와 부양 비율(총인구 대비 15세 미만 및 65세 이상 인구 비율) 간의 관계도 음(-)으로 나타났는데, 이는 인구가 적은 지자체일수록 부양비율이 더 높다는 것임
  • 인구 감소 및 인구 고령화로 지자체 재정이 취약해지고 중앙정부 지원이 증가할 것으로 예상됨에 따라 일본 정부는 1999년부터 지자체를 합치는 정책(great merger of Heisei era)을 시작하였음
- 동 정책의 목표는 지자체 수를 1,000개로 줄이는 것인데, 1999년 3,232개에 달하던 지자체 수는 2014년 1,742개로 감소함
■ 통계청이 발표하는 행정구역(읍면동)별 주민등록 현황의 2 레벨 자료를 이용하여 각 행정구역의 인구와 65세 이상 인구 비율(고령화율) 간의 관계를 살펴보면(<그림 1> 참조), 우리나라에서도 지자체별 인구와 고령화율 간에 명확한 음(-)의 상관관계가 발견됨
  • <그림 1>은 2017년 기준 각 행정구역별 인구(log 취함, 가로축)와 고령화율(세로축)의 산포도인데, 인구가 많은 지자체의 경우 고령화율이 낮은 모습을 보임
  • 즉, 인구가 적은 지역에서 인구 고령화가 상대적으로 빠르게 진행됨을 알 수 있음

■ <그림 2>는 각 행정구역 인구(log 취함, 가로축)와 우리나라가 고령화사회에 진입한 2000년부터 고령사회에 도달한 2017년까지 인구 변화율(세로축) 간의 관계를 보여주는데, 약하기는 하지만 전체적으로 정(+)의 상관관계가 관찰됨
  • 인구가 많은 지역보다는 인구가 적은 지역에서 인구가 감소하는 경향을 보임
  • 특히, 인구 100,000명(2000년 기준, log를 취할 경우 5) 이하의 지역에서는 대부분 인구가 감소하는 모습을 보임

■ 우리나라는 금년부터 생산가능인구가 감소함에 따라 아직까지 경험해보진 못한 인구 고령화 시대로 접어들게 되는데, 지자체의 경우 인구 이동으로 인해 고령화의 충격이 지자체별로 다르게 나타날 것이기 때문에 이에 대한 준비가 필요해 보임
  • 생산가능인구가 늘어나던 시기에도 인구가 적은 지자체 경우 인구 고령화 속도도 빠르고 인구가 감소하는 경향을 보였음
- 생산가능인구가 감소하는 시기에 들어섬에 따라 이러한 현상이 더욱 가속화될 가능성이 높으며, 이에 따라 지자체 공동화 및 지자체 간 양극화 가능성도 배제할 수 없음
  • 지자체 차원에서는 지자체의 경제 활력이 떨어지지 않도록 지자체만의 특화된 경쟁력을 키워야 할 것이며, 정부 차원에서는 지자체 통폐합과 관련된 사전 준비를 시작해야 할 것임



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