2019-12-09

(보고서) 미-중 통화ㆍ금융 패권 경쟁 상황 정리

(※ 국립외교원 외교안보연구소에서 발간한 『미-중의 통화·금융 패권 경쟁: 환율과 기축통화』라는 보고서의 중요 부분을 공유한다. 보고서 전체 내용이 방대해 일부만 공유하는 것이며, 관심 있는 독자는 국립외교원 홈페이지(https://www.knda.go.kr/)에서 보고서 전문을 구해 읽어볼 것을 권장한다.)

【미-중의 통화·금융 패권 경쟁】

》 통화·금융 분야에서 미국과 중국의 경쟁은 세계 경제에서 미국 달러화가 차지하는 지위를 중국 위안화가 공유하기 위한 도전임. 중국은 정치, 군사 분야에서 강대국 지위에 부합하게 위안화가 기축통화가 되어 세계 통화·금융질서를 미국 달러화와 중국 위안화로 다극화시키는 것이 목표임. 위안화의 기축통화 지위 달성은 중국의 패권을 완성하는 요소임.

》 통화·금융 분야에서 미-중 경쟁은 구체적으로 2개 차원, 즉 통화 환율과 통화의 국제화/기축통화로 나타남. 통화 환율은 패권의 물질적 기초, 즉 무역수지를 통한 경제력 유지에 관한 것이고, 통화의 국제화는 통화·금융질서에 관한 것임.

가. 통화 환율 경쟁

(1) 중국 위안화의 환율

》 환율은 국가의 통상 포지션, 즉 수출과 수입에 영향을 미치고, 그에 따라 국내 생산 자원의 배분과 고용이 변화함.
  • 환율의 경제 전체에의 영향 때문에, 국가들은 수출에 유리하도록 환율을 조작할 인센티브를 가짐. 환율 조작(currency manipulation)은 다른 국가의 통화에 대해 자국 통화의 가치를 경제 상태를 반영한 정당한 수준보다 낮게 유지하는 것을 말함.
》 미국은 오래 동안 중국의 위안화 환율조작을 의심했고, 실제로 중국은 1995~2005년 약 10년간 환율을 조작한 것으로 보임.
  • 1994년 1월 중국은 위안화 환율을 1 달러당 8.72위안으로 고정하고 미국 달러화의 변화에 연동시킴(그림 1). 이 환율은 대규모 무역흑자와 FDI 유입에 따른 위안화 평가절상 압력에도 불구하고 유지되었는데, 중국 통화당국은 환율을 유지하기 위해 일일 평균 10억 달러 규모로 외환시장에 개입한 것으로 추정됨.
  • 이 위안화 환율에 힘입어 중국의 수출에 기반한 경제발전 모델은 2007년에 GDP의 10%에 달하는 기록적인 무역흑자(2,620억 달러)를 달성할 수 있었고, 무역흑자의 일부를 다시 미국에 투자함.
》 중국은 2005년부터 노골적인 위안화 환율조작을 중단하고 점진적인 절상을 허용함. 환율 결정체제도 미국 달러 페그(peg)에서 통화바스켓으로 전환하고, 일정 범위(±2%) 내에서 시장 기능에 의한 변동을 허용하고 전날의 거래 종가를 다음날 매매기준율에 반영하는 좀 더 시장친화적인 환율체제를 채택하였음.
  • 2015년까지 중국 위안화는 미국 달러에 대해 35%, 전체적으로 50% 절상되었고, 그 결과 무역흑자도 GDP의 3% 이하로 감소함.
》 2015-16년부터 위안화는 다시 절하되는데, 그것은 중국 경제성장의 둔화, 부동산 시장 침체로 부실 채권의 급증, 금융시장의 불안정성이 증폭되어 자본유출이 일어났기 때문임.
  • 중국은 위안화의 평가절하 속도를 조절하기 위해 외환보유고에서 1조 달러 (외환보유고의 25%)를 소진해야 했음. 2014년 6월 최대 4조 달러를 넘었던 중국의 외환보유고는 2016년 12월까지 3조 달러로 감소하였고, 중국 정부는 자본통제를 시작함 .
  • 2018년에 중국 위안화는 추가로 절하되었는데(9%), 미국과의 무역전쟁 때문임. 중국 경제가 대미 수출에 의존하는 정도가 높기 때문에 중국은 미국이 부과하는 관세를 상쇄시키고 수출을 유지하기 위해 위안화를 평가절하한 것임.
》비록 중국이 환율조작을 중단하였다고 하더라도 10년에 걸친 환율조작은 세계 경제에 상당한 후유증을 남김.
  • 중국은 짧은 시간 내에 국가들의 경쟁력과 세계 무역에 왜곡을 가져왔을 뿐만 아니라, 반세계화(anti-globalization) 정서가 발생하는 데도 영향을 미침. 미국의 산업과 고용에 일어난 부정적인 결과는 세계화를 반대하는 힘이 되었고 2016년에 트럼프 대통령이 당선되는 데에도 영향을 주었음.
(2) 미국의 중국 환율조작 대응

》 미국의 대외무역 적자, 특히 급속히 증가하는 대중국 무역적자와 그에 따른 고용 감소는 미국 정치권에서 중국의 환율조작에 대한 적극적인 대응을 일으킴(그림 2).

  • 미국 의회는 2003년부터 중국의 위안화 환율조작을 다루기 위해 30회도 넘게 입법을 시도해왔고, 2015-16년에 정식으로 입법을 달성함.
  • 2015년 미국 의회는 오바마 행정부에 무역촉진권한(TPA: Trade Promotion Authority)을 허용하면서 당시 협상 중이던 TPP와 장래 무역협정에서 환율조작을 방지하는 조치를 포함할 것을 주문했고, 이에 따라 2015년에 타결된 TPP는 부가 합의문(Side Agreement)에서 환율 이슈를 다룸.
》 환율 관련 최대 입법은 2016년 2월에 제정된 무역촉진집행법(TFTEA: Trade Facilitation and Trade Enforcement Act)임. TFTEA는 교역국의 환율체제(exchange regime)에 대한 조사를 규정하고 환율조작 기준에 기초하여 실행될 정책의 요건들을 담았음.
  • TFTEA에 따라 재무부는 환율조작 판정 3개 기준을 마련, 미국과 연간 550억 달러 이상의 무역관계를 갖고 있는 국가들(상위 10위 무역파트너) 중 ▲200억 달러 초과 대미 무역흑자(미국 GDP의 약 0.1 %), ▲무역파트너국의 GDP의 3% 초과 경상수지 흑자, ▲무역파트너국의 GDP의 2% 상당 외국 자산 순매입을 통한 환율 절하 유도를 제시함.
  • TFTEA(Section 701)는 환율조작국에 대해 ▲해외민간투자공사(OPIC: Overseas Private Investment Corporation)의 자금 지원, 보험 및 보증 제공 금지, ▲ 미국 정부조달 참여 배제, ▲ IMF에 감시 요구, ▲ 새로운 양자 또는 지역무역협정 협상 결정을 연동시킬 것을 규정함.
  • TFTEA에 따라 2016년부터 미국 재무부는 연 2회 ‘주요 교역국 환율정책 보고서’(Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States)를 발간함. 3개 환율조작 기준을 모두 충족하는 국가는 ‘심층분석대상국’(Enhanced Analysis), 즉, 환율조작국, 2개 기준에 해당하는 국가는 ‘관찰대상국’(Monitoring List)으로 분류됨.
  • 2016년 하반기부터 환율조작 평가 기준은 ▲1회 관찰대상국으로 지정되면 적어도 2회 관찰대상국으로 잔류, ▲경상수지 흑자 규모는 3%에서 2%로, ▲외환시장에 대한 지속적 개입 평가대상 기간은 8개월에서 6개월로, ▲평가대상 국가는 미국과 연간 무역 550억 달러 이상에서 400억 달러 이상으로 더욱 강화됨.
  • 환율조작 평가 기준의 강화는 중국을 겨냥한 것임. 2016-19년 상반기까지 3개 기준 모두에 해당, 환율조작국으로 지정된 국가가 없고, 중국마저도 1~2개 기준에만 해당, 관찰대상국으로만 분류되었기 때문임.
》 미국 재무부뿐만 아니라 상무부도 외국의 환율조작으로 미국 기업들이 받는 피해를 방지하는 조치 마련에 착수함.
  • 2019년 5월 상무부는 미국 달러 대비 통화 가치를 저평가시키는 국가에 상계관세를 부과하기 위한 상계관세 규정 개정안을 발표함.
  • 이 개정안은 ‘통화보조금’(currency subsidy), 즉 통화 저평가로 인해 외국 기업에게 발생하는 이익을 수출보조금으로 간주하고, 이에 대해 상계관세를 부과하기 위해 충족해야 할 요건을 규정하는 것임.
  • 재무부의 환율조작 기준과 함께 상무부의 통화보조금 상계관세는 환율조작에 대해 실효성 있는 조치가 될 수 있음.
》 2015년 이후 미국에서 중국의 환율조작에 대한 의회와 행정부의 조율된 대응은 이 사안에 대해 미국 전반에서 인식이 변화했음을 보여줌.
  • 재무부는 1992-94년에 중국을 환율조작국으로 지정한 바 있지만, 이후에는 중국을 환율조작국으로 지정하지 않았음. 상무부는 통화 저평가가 상계가능한 보조금에 해당된다는 업계의 조사 신청을 접수하였지만, 증거 불충분, 근거 법령의 흠결 등을 이유로 조사 개시를 거부했었음.
  • 재무부와 상무부가 중국을 환율조작국으로 지정하는 데에 신중함을 견지했던 것은 환율조작국 지정의 실질적(적정 환율 설정) 및 국제 규범적(WTO 규정 위반) 어려움에 더하여 미국 행정부 내에 공유된 자유무역주의 때문이었음. 그러나 2008년 금융위기 이후 미국에 반세계화 조류가 등장했고, 행정부도 더 이상 그를 무시할 수 없게 된 것임.
(3) 2019년 중국 환율조작국 지정

》 트럼프 대통령은 2016년 대통령 선거 기간 중 중국의 환율조작을 자주 언급했고, 미국의 대중국 무역적자를 감소시키기 위해 2018년 중국과 무역전쟁을 시작했음.
  • 중국과의 무역협상이 정체되자 2019년 8월 1일 트럼프 대통령은 9월 1일부터 3,000억달러 중국 수입품에 10% 관세를 부과한다고 발표함.
》 중국 통화당국은 2019년 8월 5일 달러당 위안화의 가치를 2008년 이후 최저인 6.9225로 고시하였고, 외환시장에서 7.15까지 하락하자[소위 ‘포치(破七)’, 7이 무너졌다는 의미] 미국은 중국을 환율조작국(currency manipulator)으로 지정함.

》 이번 환율조작국 지정은 중국이 TFTEA의 환율조작 평가 기준에 해당하지 않았기에 ‘종합무역법’(Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act of 1988)에 근거함.
  • 종합무역법(Section 3004)은 환율조작의 기준을 구체적으로 명시하지 않은 채, 수출 촉진을 목적으로 환율을 조작하는 국가를 환율조작국으로 지정하도록 규정함. 환율조작국에 대해서도 IMF에서 또는 양자 협상을 진행하는 것 외에 다른 조치를 규정하지 않음.
  • 미국이 종합무역법에 근거하여 중국을 환율조작국으로 지정하였지만, TFTEA의 징벌 규정을 적용하는 것을 배제할 수 없음. 그리고 미국은 중국의 환율조작에 대해 관세 추가 인상, 위안화 역개입(counter-intervention), 중국의 대미 투자 제한 등의 실질적인 징벌조치를 취할 수도 있음.
나. 통화·금융질서 경쟁

(1) 위안화의 국제화

》 위안화의 국제화는 미국 달러화처럼 위안화가 세계 경제에서 교환수단(medium of exchange), 가치 저장수단(store of value), 회계 단위(unit of account) 기능을 수행하게 하는 것임.
  • 2008년 금융위기를 겪으면서 중국은 외환 변동으로부터 중국 경제를 보호하기 위해 위안화의 국제화 필요를 인식함. 위안화가 국제화되면 중국은 환율 리스크, 무역과 투자에서 외환거래 비용, 해외 자금 조달 비용을 줄일 수 있고, 미국 달러화로 표시된 막대한 자산을 외환보유고에 보유할 필요도 없어짐.
  • 2009년부터 중국은 단계적 위안화의 국제화를 추진함. 중국은 위안화 국제화에 필요한 환경을 조성하기 위해 금리와 위안화 환율이 시장 기능에 의해 결정되게 하고, 자본시장을 점진적으로 개방하는 금융제도 개혁을 실시함.
》 중국은 미국 주도의 통화·금융질서의 다극화를 위해서 국제금융기구에서 중국의 발언권 확대를 추진함.
  • IMF를 통해서 미국이 세계 통화·금융질서를 유지해왔으므로, 중국은 2008년 이후에 실행된 IMF 거버넌스 개혁을 통해서 미국, 일본에 이어 3위의 쿼터와 투표권을 확보함.
  • 중국은 2008년 글로벌 금융위기가 미국 달러를 기축통화로 사용하는 글로벌 통화·금융체제의 근본적 결함에서 비롯되었으므로 IMF 특별인출권(SDR: Special Drawing Rights)과 같은 초국가 통화(super-sovereign currency)를 기축통화로 사용할 것도 주장함.
  • 중국은 IMF SDR을 기축통화로 사용하는 것을 실현하지는 못했지만 대신 2016년 10월부터 위안화를 10.9% 비중으로 SDR 통화 바스켓에 편입시키는 데에 성공함.
》 2008년 이후 중국은 예방적 금융안정조치인 위안화 통화스왑협정을 35개 국가와 미국 달러 환산 5,000억 규모로 체결함(2017년 기준).
  • 위안화 통화스왑협정은 협정국의 외환위기 시에 중국이 위안화 제공을 약속하는 것이므로, 중국이 최종대부자 역할을 시도하는 상징으로 볼 수 있음.
  • 위안화가 태환성을 확보하기 전에는 협정국의 외환시장 안정에 위안화가 사용될 가능성이 높지 않으나, 위안화 통화스왑협정이 선택적으로 체결되는 것이므로 이를 통해서 중국은 지정학적 목적을 달성하는 것으로 볼 수 있음.
》 중국은 위안화의 국제결제를 가능하게 하기 위해 2015년에 ‘중국 국제 결제체제(CIPS: China Cross-border Inter-bank Payment System)’을 설립함.
  • 국제무역이 미국 달러화 또는 다른 서구 통화를 사용할 경우 ‘국제은행간통신협회’(SWIFT: Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication)를 거쳐 결제됨. 중국 국제결제체제인 CIPS는 무역결제에 미국 달러화 대신 위안화 사용을 촉진하고 SWIFT를 대체하기 위함임.
(2) 페트로위안(Petroyuan) 도입

》 중국은 2018년 3월 위안화로 표시된 원유 선물(oil futures)을 거래하는 상해국제에너지교환시장(INE: Shanghai International Energy Exchange)을 개장하였는데, 이 또한 미국 달러화 패권에 대한 도전으로 볼 수 있음.
  • 원유는 14조 달러(2018년 6월 기준)에 달하는 세계에서 가장 큰 원자재(commodity) 시장이고 원유 거래에는 미국 달러가 독점적으로 사용됨. 원유 거래에 미국 달러 사용은 1971년에 달러-금 태환 포기로 브레턴우즈 체제가 붕괴한 후에도 미국이 통화·금융 패권을 유지하는 데에 도움을 주었음.
  • 중국이 위안화 원유 거래를 시작하는 것은 원유시장의 탈달러화(de-dollarization)를 자극하고 세계 통화·금융질서를 다극화하려는 전략으로 볼 수 있음.
  • 현재 상해에너지교환시장은 런던 브렌트유(Brent) 선물시장과 뉴욕 서부 텍사스 중질유 (WTI: West Texas Intermediate) 선물시장과 비교할 바는 아님(그림 3). 그러나 중국이 세계 최대 원유수입국이고 이미 양자 원유 거래(러시아, 이란, 이라크, 베네수엘라, 인도네시아)에 위안화를 사용하고 있어서 위안화가 다자 원유 거래에도 사용된다면 미국 달러에 경쟁이 될 수 있는 것임.
  • 그리고 원유수출국들이 중국과의 원유 거래에서 받은 위안화를 중국 금융시장에 순환시키면(소위 Petroyuan), 이는 위안화의 국제화에 기여하고 중국 자본시장도 강화할 것임.
  • 상해에너지교환시장은 일대일로(BRI: Belt and Road Initiative), 아시아인프라투자은행(AIIB: Asian Infrastructure Investment Bank)을 통한 위안화 거래체제를 보완해 줄 수 있음.
(3) 중국 중앙은행 디지털화폐 도입

》 중국은 ‘중앙은행 디지털화폐’(CBDC: Central Bank Digital Currency)의 발행을 준비하고 있는데 이 또한 미국 달러화의 패권에 도전하는 수단이 될 수 있음.
  • 중국의 CBDC는 암호화폐(crypto-currency)라기보다는 중앙화된 디지털화폐(centralized digital currency or cash), 즉 ‘전자 형태’로 발행되는 화폐임. CBDC는 현금을 대체해 일반 결제, 은행간 청산, 초국경 결제 편의를 높이는 것임.
》 중국은 CBDC를 발행하면 위안화의 국제화를 가속화하는 데에 도움을 받을 것으로 기대하고 있음.
  • 위안화는 2009년부터 국제화 추진에도 불구하고 진전이 느림. 위안화의 국제거래 비중은 10.92%에 불과하고(미국 달러 41.73%, 유로화 30.93%), 국제 결제 비중은 더 낮아서 약 2% 수준임(그림 4).
  • 중국 CBDC는 초기에는 중국 내에서만 사용되지만 해외 송금과 결제로 확대 가능함. CBDC는 지불방식이 효율적이므로, 다른 국가들이 중국과의 무역에서 미국 달러화 대신 CBDC를 사용할 인센티브를 가질 것이고 위안화의 국제화에 도움을 줄 것으로 보는 것임.
》 중국이 CBDC를 발행하는 것은 미국에 대해 중국의 통화주권(moneatry sovereignty)을 지킨다는 의미도 있음.
  • 중국의 CBDC 발행은 미국의 SNS 기업 페이스북(Facebook)의 디지털화폐 리브라(Libra) 발행 계획에 영향을 받은 것으로 보임. 중국은 미국 달러화가 세계 경제를 지배했듯이 민간 디지털화폐인 페이스북의 리브라도 동일한 결과를 낳을 수 있다고 봄. 리브라가 초국경적으로 이용되어 다른 국가들, 특히 경제가 불안한 국가의 통화를 대체할 것을 우려함.
  • 중국은 페이스북의 리브라가 중국에 침투하여 미국 달러화와 같은 역할을 하는 것을 방지하기 위해 CBDC를 발행하여 통화주권을 지키고자 함.

다. 미-중의 통화·금융 경쟁 평가와 전망

》 미국이 중국을 환율조작국으로 지정하고, 그에 대해 중국이 보인 반응은 향후 미-중 통화전쟁의 우려를 낳음.
  • 미국이 환율조작국 지정에 비례하는 징벌조치를 준비하지 않은 상태에서 중국을 환율조작국으로 지정한 것은 중국과의 무역협상에서 레버리지로 이용하려는 동기였음.
  • 중국은 미국이 스스로 정한 환율조작국 기준에도 맞지 않는 임의적 기준으로 중국을 환율조작국으로 지정한 것은 보호주의이자 글로벌 금융질서를 파괴하는 행위라고 비판함.
  • 그리고 중국은 위안화가 달러당 7위안 이상으로 급등하도록 위안화 약세를 방치하여 트럼프 대통령의 관세 부과에 맞대응함. 이것은 중국이 미국과의 무역전쟁에 저항하겠다는 결의와 환율을 무기로 사용할 수도 있다는 경고를 미국에 보낸 것임.
  • 그러나 중국 환율조작국 지정은 미국의 의도대로 미-중 무역협상에 일정 정도 효과를 발휘한 것처럼 보임. 5월에 결렬된 미-중 무역협상은 8월 환율조작국 지정 이후 10월에 ‘1단계 합의’(phase one deal)에 도달하면서 미국이 중요시하는 지적 재산권, 기술 이전, 환율조작, 외국인 금융투자를 포함된 것으로 알려짐.
》 미국이 중국을 환율조작국으로 지정한 것은 통화·금융 패권을 갖고 있는 미국이 달러화를 중국에 권력 수단으로 이용한 것이고, 그의 효과가 증명된 만큼 미국이 이를 반복적으로 사용할 가능성을 배제할 수 없음. 그리고 그에 중국이 어떻게 반응하는가에 따라 미-중 패권 경쟁의 갈등 정도가 증가할 수 있음.
  • 미국 달러화는 지불과 가치저장 수단으로 세계 경제에서 가장 많이 사용되는 통화이며(그림 4) 안전자산으로 선호됨. 그리하여 중국을 환율조작국으로 지정할 때 달러화의 가치는 상승하는 반면, 위안화의 가치는 하락하고 중국 경제의 불안정이 상승함.
  • 이에 반해 중국이 미국의 통화·금융 지배력에 대항할 수 있는 능력은 제한되어 있음. 위안화 가치가 하락하는 경우 중국에서 대규모 자본 유출, 국내 주식시장 폭락, 민간기업의 달러 부채 부담 증가(2019년 6월까지 8,420억 달러로 추산)와 도산 위험 때문에 중국이 위안화 가치의 하락을 방치하는 데에 한계가 있고, 위안화 가치의 방어에 쓸 수 있는 달러 외환보유고도 유한함.
  • 중국이 외환보유고에 보유하고 있는 미국 국채의 매도도 미국에게 사용할 레버리지가 되지 않음. 중국이 미국 국채를 매도하는 경우 미국 국채 가격의 하락으로 중국인민은행의 자산이 감소할 것이고, 미국 국채를 대신할 대안도 마땅치 않기 때문임. 반면에 전체 미국 국채 거래에서 외국 자본의 규모가 미국 GDP의 1.5%에 불과하여, 중국이 미국 국채를 매도하더라도 미국은 이를 흡수할 수 있는 여력이 있음.
  • 중국 위안화 환율의 급격한 변동은 중국에게 외교적으로도 바람직하지 않음. 특히 아시아에서는 위안화의 국제화가 어느 정도 진전되어 있고 위안화 환율에 동조화가 형성되어 있는데, 위안화 환율의 과도한 하락이 아시아 국가들에게 경제적 부담을 주면서 중국의 지정학적 자산까지도 잠식할 수 있음.
》 미국이 중국을 환율조작국으로 지정한 것은 결과적으로는 중국의 통화·금융 취약성을 노출시켜서 중국이 통화·금융 패권을 획득하려는 노력에도 부정적인 영향을 주는 것으로 보임.
  • 중국의 환율조작 이미지는 위안화에 대한 신뢰도를 더욱 낮추어 중국이 추진하는 위안화의 국제화를 지연시킬 것임. 이것은 CBDC를 발행해도 마찬가지임. 중국 위안화가 미국 달러화의 네트워크 효과(network effect)를 극복하는 데에 상당한 시간이 걸릴 것이라는 의미임.
》 위안화의 국제화를 위해서 중국이 실제 필요로 하는 것은 통화·금융정책의 자유화이지만, 중국은 위안화의 국제화를 저해하는 거시경제정책에 의존하고 있음.
  • 통화·금융에서 3개의 거시경제 목표, 즉 통화정책의 독립성, 환율 안정, 그리고 자본의 국제적 자유 이동 가운데 두 개만 달성 가능하고 하나는 포기될 수밖에 없음. 특히 위안화 국제화를 위해서는 자본의 국제적 이동과 환율 통제 중 하나를 포기해야 하나 중국은 그 어느 것도 포기할 준비가 되어 있지 않음.
  • 중국의 거시경제정책의 선택은 체제의 성격과 연결되어 있는 것이어서 현행 거시경제정책 하에서 위안화의 국제화를 위한 시도는 성과를 내기 어려움.


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