2013-10-13

"요람에서 무덤까지" 서유럽 복지 제도 65년 만에 막 내리나

(※ 서유럽 복지국가 개념의 일대 변혁이 일고 있다는 내용의 프랑스 철학자/경제학자 기 소르망의 글을 상세 요약해 소개합니다.)

지난 주 조지 오스번 영국 재무장관이 "보편적 복지 혜택" 개념을 거부하는 선언을 함으로써 제2차 세계대전 직후인 1945년 영국에서 탄생한 복지국가 시대가 막을 내리게 됐다. 영국형 복지국가의 청사진을 마련한 것으로 알려진 베버리지 경이 "요람에서 무덤까지" 국가가 보호를 제공한다고 묘사한 이러한 구조는 1960년대에 이르러서는 서유럽 전체로 확산됐다. 

이 유럽형 복지제도 모델은 모든 사람의 예상을 깨고 성공을 거두었고 "황량한" 미국식 자본주의나 소비에트나 모택동주의식 사회주의도 달성할 수 없는 부러움의 대상이 되었다.

물론 1980년대부터 이러한 서유럽형 복지제도 모델은 많은 도전에 직면하기는 했다. 1인당 국민소득이 정체하고 대량 실업이 고착화되기 시작하면서 보편적 복지제도 유지에 소요되는 막대한 경제적 부담이 비판을 받게 된 것이다. 그러나 대다수 중산층의 응원 속에 이 제도는 유지됐고 심지어 마거리트 대처 영국 총리도 국립의료서비스(NHS)를 손대지 못했다.

그도 그럴 것이 사실 빈곤층보다도 중산층이 이러한 복지제도의 혜택을 더 많이 누리고 있었던 것이다. 프랑스의 의료보장제도를 예로 들어 보면 실제 혜택을 보는 사람들은 빈곤층이 아니라 평균소득자들인 상황이다. 심지어 제한적 복지제도를 도입하고 있는 미국에서도 IRS 제도에 의해 현금환급을 받는 사람들은 2400만 가구의 중산층이며 빈곤층은 현물서비스만 받고 있는 상황이다.

오스번 장관이 문제를 삼은 것은 영국이 무차별적으로 지급하고 있는 어린이 보조금 제도다. 이 제도는 제2차 세계대전 직후 출산을 장려하기 위해 거의 모든 서유럽 국가에서 도입한 것으로 소득이나 재산 정도에 관계 없이 어린이가 있는 모든 가정에 지급하고 있다. 문제는 영국이 지급하는 이 보조금 가운데 42%가 중산층 및 부유층 가정에 돌아가고 있다는 것이다. 

오스번 장관은 일단 최고세율 구간에 속하는 소득자들 가정에 대한 보조금을 종료하자고 제안한 것으로 간단한 것이지만 이로써 영국의 보편적 복지 개념이 막을 내리는 중대한 전환점이 될 것이다. 이렇게 해서 절약하는 비용은 16억 파운드로 영국의 연간 사회보장 지출액 3100억 파운드에 비하면 아주 적은 것이지만 그 의미는 아주 중요하다.

다른 서유럽 국가들도 결국 이처럼 언젠가는 보편적 복지제도를 포기해야 할 것이다. 물론 이러한 보편적 복지제도의 부당한 면에 대해서는 누구나 공감하지만 중산층들로서는 이 변화를 받아들일 경우 각종 복지 혜택이 축소될 것을 우려하고 있기 때문에 저항하고 있는 상황이다. 

그러나 달러를 무제한 찍어낼 수 있는 미국을 제외하고는 정부 부채의 증가를 무한정 보고만 있을 나라가 지구상에는 없다. 결국 중산층의 저항에도 불구하고 영국 정부는, 그리고 서유럽 국가들은 복지 제도 축소를 밀고 나갈 수 밖에 없을 것이다. 보편적 복지제도가 중산층에 대한 든든한 안전망을 제공해 준 것은 사실이지만 다른 한 편으로는 빈곤층 가운데 10%는 영구히 복지제도에 의존하게 된 것도 사실이다. 

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PARIS – It is usually easier to see the beginning of something than the end of it. Born in 1945 in post-war Britain, the welfare state met its end in Britain this week, when British Chancellor of the Exchequer George Osborne repudiated the concept of the “universal benefit,” the idea that everyone, not just the poor, should benefit from social protection.

The welfare state was described by its intellectual architect, Lord Beveridge, as a structure built to protect the individual “from the cradle to the grave.” This model came to dominate every West European country, with local traditions and local politics dictating the diversity of its application. By the 1960’s, all of democratic Europe was social democratic, a combination of free markets and mass social protection.

This European model succeeded beyond anyone’s wildest dreams, and for decades was the envy of the world in a way that neither “Wild West” American capitalism, nor Soviet and Maoist state socialism, ever could be. Social democracy seemed to deliver the best of both worlds, economic efficiency and social justice.

True, there were always some nagging doubts about the European welfare state, mostly starting in the 1980’s, when globalization arrived at Europe’s door. Hampered by the financial cost built into the welfare state – and perhaps by the psychological and financial disincentives built into it as well – European economies began to slow, with per capita income becoming stagnant and high unemployment a permanent fixture.

European advocates of the free market never proved sufficient to roll back the welfare state. Even Margaret Thatcher failed to touch the National Health Service. At best, like in Sweden or Denmark, the welfare state stopped expanding.

The welfare state resisted its critics and the pain of stagnating economies by making collaborators of the middle class. Indeed, the political genius of the men who built the welfare state was their insight that it would benefit the middle class even more than it would benefit the poor.

Consider health-care benefits. In France, it has been demonstrated that the middle class spends more per capita on its health than the 20% of the poorest French do. As a consequence, the national health-care scheme actually provides a net benefit for the average income earner.

Indeed, even America’s smaller welfare state seems aimed at the middle class more than at the poor, with the so-called Earned Income Tax Credit being the biggest handout. Every year, 24 million middle-class American families get a refund from the Internal Revenue Service. Those below the poverty line do not receive cash, but only in-kind support. So America’s welfare state means cash for the middle class and social programs for the poor. That discriminatory pattern can be found everywhere in Western Europe as well.

Osborne’s assault on the British welfare state began with the universal child subsidy, a broad-base entitlement distributed to all families with children, regardless of their incomes. This universal child benefit was introduced nearly everywhere in Western Europe to encourage childbearing in countries deeply damaged by World War II.

In the United Kingdom, 42% of child subsidies goes to middle-class and wealthy families. The proportion is the same in France. Osborne has proposed ending payments to families with incomes in the highest tax bracket – the opening shot in a campaign that could end up transforming the entire welfare system by reducing benefits handed to the middle and upper class.

The savings (£1.6 billion) implied by Osborne’s proposal represent only a tiny fraction of Britain’s £310 billion annual bill for social-welfare programs. But, by targeting this entitlement, Prime Minister David Cameron’s government hopes to give the British people a better understanding of the unfairness of the current welfare state.

Every government in Europe will have to do the same: target the weakest link in the social protection system, the one most easily understood by most people. The French government, in this same spirit, has gone after public-sector workers’ extravagant pension benefits, as well as the legal retirement age, trying to increase it from 62 to 65.

Anybody can grasp how child benefits for the wealthy or retirement at only 62 is unjustifiable. Yet popular resistance to these supposedly unfair entitlement reductions is stronger than expected. Intuitively, the middle class can see that this is the end of an era.

Will Cameron’s government – and any others that may go down this path – eventually retreat in the face of middle-class rage? To a certain extent, governments have no choice in going after middle-class entitlements. The 2008 financial crisis, aggravated by useless Keynesian public spending, has brought all European states to the edge of bankruptcy. Only the United States can indefinitely print its own currency and increase its debt.

So European states have no choice but to reduce their expenditures, and targeting welfare benefits that represent, on average, half of European public spending is the easiest way to bring immediate fiscal relief. The welfare state will not vanish from Europe, but it is set to be scaled back – and focused on those who actually need help.

If one takes unemployment as the ultimate criterion, the European welfare state has brought a safety net to the middle class, but has mired 10% of its most vulnerable people in permanent welfare dependency. Sixty-five years after Lord Beveridge trusted the state to hold our hand from cradle to grave, Cameron and Osborne have asked us to stand more or less alone on our own two feet.

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