2021-02-09

(정리) 미얀마 쿠데타 발발 배경과 향후 전개 방향

(※ 대외경제정책연구원이 정리한 보고서 주요 내용)

《미얀마 군부의 쿠데타 단행》

■ 아웅산 수찌(Daw Aung San Suu Kyi, 75세) 국가고문(외무장관 겸직) 진영과 권력을 분점하고 있는 미얀마 군부가 2021년 2월 1일 새벽 국가비상사태를 선포함과 동시에 국가권력 장악 및 사회 통제를 실시함.

■ 국방안보평의회를 통해 행정, 입법, 사법 등 전권을 장악한 군 총사령관은 먼저 행정을 총괄하는 연방행정평의회를 설치하고 국정을 장악함.

■ 미얀마 군은 헌법에 근거해 비상사태를 선포했다고 하지만 쿠데타 성격이 강하며, 대부분의 국가나 전문가들도 쿠데타로 규정하고 있음.

(source: reuters.com)

《쿠데타 발발 배경》

가. 표면적 배경

■ 미얀마 군부는 비상사태를 선포한 근거로 2020년 11월 총선이 부정선거였음을 주장함.

- 군부는 총선 전후부터 최근까지 일부 지역 및 소수민족에 대한 참정권 박탈, 금권 선거, 다수의 유권자 이중등록 등을 근거로 지난 총선이 부정선거였음을 주장함.

- 군부는 실제 선거관리위원회에 조사를 요청했으나 당시 친여당 성향의 선관위는 이를 적법선거로 판단하였으며, 이후 군부는 다시 대통령과 선관위 위원장을 부정선거 관련으로 대법원에 고소한 것으로 알려짐.

- 이는 군부의 거듭된 총선 부정에 대한 조사 요청을 선관위가 묵살했다며 비상사태 선포의 불가피성을 주장한 군 총사령관의 첫 입장표명에도 나타남.

■ 한편 일부 소수민족에 대한 참정권 제한은 많은 국제사회나 인권단체에서도 문제를 제기

- 당시 수찌 진영은 여카잉과 샨주의 일부 소수민족(상원의원 7석과 하원의원 15석)에게 참정권을 부여하지 않아 많은 비난을 받음.

나. 실질적 배경

■ 미얀마 군부의 쿠데타는 2008년에 제정된 헌법이 내포하고 있는 불완전한 민주주의와 특이한 권력 분점체제에서 비롯되었다고 보는 것이 지배적임.

- 현행 미얀마 헌법은 국가비상사태를 포함한 군부의 막강한 권한을 규정하고 있을 뿐만 아니라, 대통령 후보의 자격요건을 강화함에 따라 집권당의 대표인 수찌 국가고문이 대통령이 되지 못하는 문제점을 내포하고 있음.
  • 군부의 대표적인 권한으로 상·하 양원 의석의 25% 지명, 대통령 후보 3인 중 1인 추천(다수결로 대통령과 부통령 2명 결정), 군 총사령관의 3개 장관(국방, 국경개발, 내무) 임명권 및 군부의 거대 국유기업 보유 등을 들 수 있음.
  • 헌법 개정요건을 ‘양원 의석의 75% 이상’으로 규정해 군부가 동의하지 않는 한 개헌이 불가능한 상황임.
  • ‘직계가족이나 배우자 중 외국인이 있으면 대통령 후보가 될 수 없다’는 규정으로 인해 미얀마는 수찌 국가고문이 총선에서 압승한 집권당 대표임에도 불구하고 헌법규정에도 없는 국가고문직을 설치․운영하는 등 특이한 권력구조를 가지고 있음. 
- 이에 따라 수찌 국가고문은 2015년 총선 승리 이후 군부와의 관계 설정, 특히 개헌을 통한 대통령 등극 및 군부의 권한 축소에 매진했으나, 군부의 반대로 성공하지 못함.

- 무엇보다 수찌 진영이 2018년까지는 군부와 대화를 통해 개헌을 시도한 것과는 달리 최근에는 직접 의회를 통해 개헌을 추진함에 따라 양측의 관계가 악화되었으며, 특히 2020년 총선에서는 지난 2015년 총선보다 수찌 진영이 더 많은 의석을 확보함에 따라 군부의 불안이 가중된 것으로 보임.
  • 수찌 정부가 2020년 3월 군부 의석수를 15년 이내에 축소하는 것을 골자로 하는 개헌안을 마련한 것에 대해 당시 군부가 크게 반발한 것으로 알려짐.
  • 군부가 쿠데타를 감행한 2월 1일은 2020년 총선에 따른 의회 개원일 및 2기 정부 출범일이라는 점도 이를 뒷받침함. 

■ 국제사회와 달리 국내적으로 수찌 국가고문의 인기가 더욱 높아지는 반면 군부에 대한 국민의 반감이 더욱 강해지는 것을 우려한 것도 쿠데타의 한 배경임.

- 국제사회에서 수찌 국가고문에 대한 신뢰와 명성은 군부와의 타협적인 자세와 로힝자족 문제 방관 등으로 약화되거나 낮아지는 반면, 미얀마 내에서의 인기는 여전히 높으며, 이것이 지난 총선의 대승을 견인한 것으로 분석됨.

- 군부는 수찌 국가고문이 높은 인기를 등에 업고 소수민족과의 평화협정을 달성하고 이를 개헌 논의로 연계할 수도 있다는 위기감을 가졌을 것으로 보임.

- 반면 제1야당이자 군부계 정당인 연방단결발전당(USDP)은 2015년 총선보다 의석수가 8석 줄어든 33석을 얻는 데 그침. 

■ 수찌 국가고문의 국정운영 과정이나 대응전략이 치밀하지 못한 것도 하나의 배경으로 분석됨.

- 많은 언론에 의하면, 최근 1~2년 사이 수찌 국가고문과 민 아웅 흘라잉 군 총사령관 간에 소통이 전혀 이루어지지 않은 가운데, 군부 최고 지도자는 자신과 자신의 지지세력을 보호할 가능성이 낮아지고 있음을 우려한 것으로 알려짐.

- 또한 수찌 진영은 총선 전후 군부의 부정선거 주장에 대해 명확한 대응책을 제시하지 못했을 뿐만 아니라, 일련의 쿠데타 움직임에도 즉각적·선제적인 대응책을 제시하지 않거나 무시한 바 있음.
  • 특히 2020년 말을 전후해 쿠데타 소문 확산 → 군부의 쿠데타 의혹 부정 → 군 대변인과 군 총사령관의 경고성 메시지 → UN 및 외교사절단의 우려 성명 등 급박한 상황에도 적절히 대응하지 못하고 2기 정부 수립에만 매진함.
《정국 및 국제사회의 대응 전망》

가. 1년 후 총선 실시 및 정권 이양

■ 우선 미얀마 군부는 비상사태의 명분으로 내건 지난 총선이 부정선거였다는 자신들의 주장을 공고히 하고, 이를 통해 수찌 국가고문과 NLD 진영의 와해를 시도할 가능성이 높음.

- 군부는 연방행정평의회를 통해 쿠데타 직후 선거관리위원회 재구성 및 2020년 총선 선거부정 조사에 돌입함.

- 이와 함께 군부는 수찌 정부와 NLD 주요 인사를 부정선거나 범법행위와 결부시켜 다음 총선 출마자격을 제한할 것으로 예상됨.

■ 1년 후 총선까지의 기간이 많이 남지 않았다는 점에서 군부는 제1야당이자 친군부 정당인 연방단결발전당(USDP)을 중심으로 총선에 대비하거나 새로운 친군부 정당을 설립할 가능성도 존재함.

- 미얀마 군부는 유사민주주의로 전환하기 위해 2010년 총선 당시 친군부 단체인 연방단결발전협회(USDA)를 정당으로 전환시켜 승리한 바 있음.

■ 1년 후 총선 역시 수찌 진영이 승리할 가능성이 더 높을 수도 있어 군부는 비상사태기간을 더 지속시킬 가능성도 있음.

- 1년 후 총선 역시 수찌 국가고문 개인에 대한 절대적인 지지, NLD의 전국 단위 조직망, USDP의 조직력 약화, 군부의 짧은 총선 준비기간 등을 감안하면 NLD의 승리 가능성은 낮지 않음.

- 미얀마의 현행 헌법 제421조는 비상사태기간을 6개월 기한으로 두 차례 연장할 수 있도록 규정한 데다가, 군부는 1990년에도 총선 결과를 부정하고 정권이양을 거부한 바 있음. 

■ 다만 개헌을 통한 군부 권한 강화나 군부독재로의 회귀는 선거 결과를 부정하고 헌법상 비상사태임을 주장하는 군의 자기부정으로 이어질 수 있어 가능성이 낮아 보임.

나. 사회 안정 및 경제 개혁·개방 추진

■ 미얀마 쿠데타 관련 최악의 시나리오는 미얀마 국내외의 쿠데타 반대시위 확산과 군부의 강경 진압이 이어지고 이것이 국제사회의 제재로 연결되는 것이나, 현시점에 가능성에 대한 예측이나 평가는 다소 무리가 있음.

- 미얀마 군부는 구속한 NLD계 의원 400여 명을 다음 날인 2일 석방한 것으로 알려졌으며, 통제했던 방송, 통신, 은행업무 등도 곧바로 재개함.

- 2월 4일 현재까지 미얀마 국내외에서 쿠데타 관련 반대시위가 소규모로 벌어지고 있어 확산 여부를 판단하기에 이른 감이 있으나, 일부 단체나 SNS 등을 통해 움직임이 활발해 폭풍전야와 같은 상황임.
  • 특히 쿠데타 초기 군부의 강경진압을 우려하여 표면적으로는 움직임을 자제하고 있으나, 주말부터 반대시위가 폭발할 가능성이 있음.
  • 2020년 8월 말 이후 코로나19 감염자의 급속 확산으로 인해 실시되고 있는 사회적 거리두기의 영향도 일부 있는 것으로 보임.
■ 반면 미얀마 군부는 수찌 정부와의 차별화, 차기 총선 준비, 비상사태 선포의 정당성 확보 등을 위해 경제 분야에 대한 개혁․개방을 적극 추진할 가능성도 있음.

- 2015년 집권한 수찌 정부는 군부와의 관계 정립을 위한 개헌과 소수민족과의 평화협정 체결에 매진한 반면, 경제 분야는 상대적으로 등한시한 것으로 평가 받음.

- 유사민주주의라는 과도기에 정권을 잡은 떼잉세잉(Thein Sein) 정부가 친군부 성향임에도 불구하고 오히려 더 광범위하고 실질적인 경제 개혁․개방을 추진한 것으로 평가됨.

- 쿠데타 이후 새로 임명된 주요 부처 장관들이 대부분 떼잉세잉 정부 관료 출신이자 실무능력을 구비한 인사들로 구성되었다는 점은 군부가 경제 회복과 개혁․개방을 더욱 적극적으로 추진하겠다는 의지로 볼 수 있음.

다. 국제사회의 제재 움직임

■ 쿠데타 발발 직후 긴급회의를 소집한 UN 안전보장이사회가 공동성명 발표와 제재를 실행할 가능성도 있으나, 중국을 비롯한 일부 국가의 이의제기로 쉽지 않은 상황임.

- UN 안보리는 미얀마의 민주주의 회복, 수찌 국가고문을 비롯한 주요 지도자 석방, 군부 주도의 총선 저지 등을 강조하는 성명서를 발표하려 하였으나, 미얀마의 우호국인 중국과 러시아, 아세안 회원국인 베트남 등의 이의제기로 합의에 이르지 못하는 것으로 알려짐.

- UN 안보리의 제재는 부과를 주장하는 서방 세력과 신중한 입장을 견지하는 중국 및 아세안 국가, 특히 미얀마의 전통적인 우호국이자 상임이사국인 중국의 반대로 가능성이 더욱 낮아진 상황임.

■ 민주주의와 인권을 강조하는 바이든 행정부는 미얀마 사태를 ‘쿠데타’로 규정하고, 미얀마 군부에 대한 경고, 구금자 석방, 국제사회의 단결된 목소리와 협력, 제재 필요성 등을 강조하고 있으나, 수단, 적절성, 실효성 등에서 일정 부분 한계가 있음.

- 미국은 미얀마에 대해 1990년대부터 2010년대 중반까지 군부독재, 민주주의 탄압, 소수민족 탄압, 마약 문제 등을 근거로 다양하고 중층적인 제재를 부과한 바 있으나, 미얀마의 민정이양을 포함한 민주화 진전과 대내외 환경, 미국의 전략 변화, 제재의 효과성 의문 등을 배경으로 제재를 대부분 해제함

- 바이든 행정부의 대미얀마 제재는 과거와 같이 다양한 법률과 분야로 구성될 것으로 보이나, 중요한 것은 교역, 투자, 공적개발원조(ODA), 금융분야 등에 대한 제재임.
  • 미국이 해제한 대미얀마 제재는 총 17개 법률로 구성되었으며, 제재 내용은 미국의 수입 금지, 신규 투자 금지, 금융거래 제한, 원조 금지, GSP 동결 등이었음.
  • 미국은 미얀마 수출의 4.6%(8억 3,520만 달러, 2019년 기준)를 차지해 그 규모가 크지 않고, 전체 FDI의 0.6%(3.3억 달러, 2011. 4~2020. 12 기준) 수준으로 투자 역시 많지 않아 이에 대한 제재 효과는 크지 않을 것으로 보임.
  • 미국 국무부가 미얀마 사태를 쿠데타로 규정함에 따라 「해외지원법」상 대미얀마 원조를 즉각 중단해야 하나, 이는 정부간 지원에 국한됨. 미국이 2019년 미얀마에 제공한 ODA(1억 4,617만 달러, 미얀마 전체의 6.8%)는 대부분 인도적 지원으로 제재 대상에 포함되지 않음.
  • 금융거래 역시 미국의 직접적인 거래금액이 많지 않아 효과가 반감될 수 있으나, 미국이 ODA 지원과 금융거래 중단에 있어 제3국의 동참을 요구할 것으로 보인다는 점에 주목할 필요가 있음.
- 미얀마에 대한 제재는 과거의 사례에서 알 수 있듯 그 적절성과 실효성 등이 크지 않다는 비판과 함께 미얀마의 친(親)중국화를 부추길 위험을 내포하고 있으며, 제재로 인한 피해 역시 대부분 미얀마 국민에게 돌아갈 가능성이 크다는 문제가 있어 바이든 행정부 역시 이를 고민하는 것으로 알려짐.
  • 미국의 제재는 전략적인 중요성을 지닌 미얀마의 대중국 의존도를 높일 뿐만 아니라 성장잠재력이 풍부한 미얀마 시장에서 경쟁력 상실로 이어질 수 있음.
■ 전통적인 우호국이자 최대 경제협력 파트너인 중국은 미얀마의 국내 문제라며 평화적인 해결을 강조하고 있지만, 수찌 정부 및 군부 양 진영과 깊은 우호관계를 형성하고 있어 중간자적 입장을 견지할 것으로 보임.

- 떼잉세잉 정부 전후 미얀마의 친서방 정책으로 다소 소원해진 양국 관계는 수찌 정부 수립 이후 다시 가까워지고 있으며, 중국은 군부와도 전통적으로 긴밀한 협력관계를 유지하고 있음.
  • 시진핑(習近平) 주석이 2020년 첫 해외순방지로 미얀마를 선택했고 왕이(王毅) 외교부장은 2020년 방문에 이어 2021년에도 동남아 첫 방문국으로 미얀마를 선택했으며, 방문 당시 군 총사령관과 회담한 것으로 알려짐.
  • 중국은 또한 UN이나 국제기구에서 미얀마 문제와 관련해서는 대부분 미얀마의 입장을 대변하거나 중도적 자세를 취해옴.
- 미얀마에 있어 중국은 교역과 투자 면에서 최대 파트너이며, 중국에 있어 미얀마는 일대일로(BRI: Belt and Road Initiative)를 포함하여 대외전략상 전략적인 요충지에 위치해 있음.
  • 2019년 기준 미얀마의 수출입에서 중국이 차지하는 비중은 각각 31.7%와 34.7%로 가장 높으며, 투자 역시 22.8%(2011. 4~2020. 12, 허가 기준)를 차지할 정도로 높음.
  • 특히 중국은 BRI의 주요 경제회랑으로 중․미얀마경제회랑(CMEC) 개발을 추진하는 데다가 인도양 진출을 위한 중요 루트로 미얀마 짜욱퓨 항을 개발하고 있음.
- 또한 중국은 미얀마와 국경을 맞대고 있는 데다가 미얀마 최대 현안인 소수민족 문제에도 관련되어 있어 불가분의 관계에 있음.

■ 미얀마의 군부 쿠데타가 현재 진행형인 로힝자족 문제와 결부되어 있어 국제사회의 압박이나 제재 움직임이 강화되거나 가속화될 가능성도 일부 존재함.

- 미국은 2019년 12월 로힝자족과 여타 소수민족에 대한 인권침해 문제와 관련하여 민 아웅 흘라잉 미얀마 군부 최고사령관을 비롯한 주요 인사 4인을 대상으로 제재를 실시함.
  • 해당 제재로 인해 이들이 보유하고 있는 모든 미국 내 자산이 동결되었으며, 미국인들과의 거래 역시 금지됨.
- EU는 2018년 10월 미얀마가 보유하고 있는 개도국 관세혜택(Everything But Arms)을 철회할 수 있다고 발표하였으나, 실제 철회로 이어지지는 않았음.

《의미》

■ 미얀마 군부는 헌법 규정에 근거해 비상사태를 선포하였다고 주장하고 있으나, 비상사태 발령 과정과 요건, 합법적인 총선 결과 부정 등의 측면에서 국제사회 대부분이 쿠데타로 규정하고 있음.

- 이에 따라 이번 사태는 미얀마가 영국으로부터 독립한 이후 3번째 쿠데타로 기록됨.

- 미얀마군은 기본적으로 군의 기득권을 지킨다는 전제하에서 민주주의를 용인할 수 있다는 입장이었고 수찌 진영 역시 정권 초기에는 군부 측과 미묘한 균형을 유지해왔으나, 최근 수지 진영의 입장 변화에 대해 군이 장기적으로 지위가 흔들릴 우려가 있다고 판단한 것과 소수민족 문제 해결에서 보다 주도적인 역할을 하고자 한 것이 이번 쿠데타의 배경임.

- 특히 이번 쿠데타는 미얀마의 민주주의를 후퇴시키는 것이며, 개헌을 통해 군부의 권력 강화를 시도한다면 이는 군부독재로 회귀하는 것을 의미함.

■ 미얀마 경제는 쿠데타로 인해 ‘아시아의 마지막 신흥시장(Last Frontier)’이라는 이미지에 대한 단기적 손상과 FDI 감소 등의 영향을 받겠지만, 이를 계기로 군부가 경제 분야의 개혁․개방을 가속화하면 장기적으로 대미얀마 투자매력도가 떼잉세잉 정부 시기와 같이 호전될 가능성도 존재함.

- 미얀마에 진출한 많은 외자기업들이 공장 가동을 중단하고 상황을 주시하고 있는 가운데, 일부 외자기업의 경우 투자계획을 유보하고 있음.
  • 태국의 산업단지 개발 전문 대기업 Amata는 쿠데타 발표 이후 양곤 동부에 개발하고 있는 80만 평 규모의 산업단지 개발(1억 4,000만 바트)을 늦추겠다고 발표함.
- 미얀마 군부는 떼잉세잉 정부 당시 검증된 실무능력자 중심의 내각을 이미 구성한 데 이어 쿠데타의 정당성을 확보하고자 경제 개혁․개방을 보다 적극적으로 추진할 가능성이 큼.

- 다만 미국과 국제사회의 강력한 제재가 실행된다면 이는 미얀마 경제에 단기는 물론 중장기적으로도 부정적인 영향을 미칠 것으로 전망됨. 

■ 미얀마 쿠데타는 민주주의와 인권을 강조하면서도 대중국 견제전략을 추진하고 있는 바이든 행정부에 중요한 시험대가 되고 있으며, 서방국가 역시 비슷한 맥락의 딜레마에 빠진 상황임.

■ 미얀마가 가입된 아세안 차원의 통합 움직임은 아세안의 전통적인 의사결정방식인 ASEAN Way(내정 불간섭과 ASEAN-X 원칙)로 인해 큰 차질이 발생하지는 않을 것으로 분석됨.


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