2016-11-16

(보고서) 트럼프 정부, 중국과 "강대강" 대립 가능성

(※ 외교안보연구소가 발간한 『트럼프 행정부 출범 이후 미·중 관계 전망』 보고서 내용을 공유)

미국 국민은 2016년 11월 8일 45대 미국 대통령으로 도널드 트럼프(Donald Trump) 후보를 선택했다. 이로써 앞으로 약 두 달 뒤인 2017년 1월 20일 대통령 취임식을 필두로 향후 최소 4년간의 트럼프 시대가 개막된다. 트럼프 당선자는 대선 캠페인 동안 미국 대내외 정책의 급진적 변화 필요성을 강하게 주장했다. 따라서 앞으로 트럼프 당선자가 이끌어나갈 미국의 정책에 어떠한 변화가 있을지에 대해 현재 국내외적인 관심의 촉각이 곤두서있다.

■ 트럼프 행정부의 중국 정책 방향

특히 아시아 지역에서 트럼프 행정부가 펼칠 대외정책 가운데 주목을 받고 있는 분야 중 하나는 미국의 중국에 대한 정책이다. 미·중 관계는 아시아·태평양 지역에서 정치·경제적으로 매우 중요한 변수에 해당하기 때문이다. 중국에서는 트럼프 행정부가 경제적 이익을 우선시하면서 ‘신고립주의’ 정책을 전개하는 것이 아시아에서 영향력을 확대하는 자국의 이익과 충돌하지 않을 것이라는 낙관론이 일반적이다. 하지만 트럼프 당선자와 대외정책 자문단의 대외정책을 면밀히 살펴볼 경우, 미·중 관계의 전망은 그다지 밝지만은 않다.

미국의 대외정책 중 미·중 관계는 특히 안보 문제와 관련해서는 미·러 관계와 함께 중요한 한 축을 이루는 분야이다. 안보 문제와 함께 경제 문제가 더해질 경우 중국에 대한 정책은 미국의 대외정책에서 더욱 큰 중요성을 갖는다. 오바마 행정부에서 전개해 오고 있는 ‘아시아 재균형(rebalancing to Asia)’ 정책은 아시아·태평양 지역에서 미국이 가지고 있는 정치·경제적 이해를 잘 대변해 주고 있다. 물론 이러한 이해를 관철하는 방식은 미국의 행정부에 따라 다
르게 전개될 수 있다. 하지만, 국력 상승에 발맞추어 영향력 확장에 나서고 있는 중국에 대해 자국의 이익을 지키고자 하는 미국의 대응은 보다 강화될 수밖에 없을 것이다. 그렇다면 트럼프 행정부 시기 미국의 중국 정책과 미·중 관계는 어떻게 전개될 것인가?

미·중 관계는 크게 안보와 경제 영역으로 나누어 분석할 수 있다. 먼저 안보와 관련해서 트럼프 행정부의 대외정책을 전망할 때 주목해야 할 사항이 있다. 바로 트럼프 당선자의 ‘미국 (국익) 우선주의(America First)’를 ‘신고립주의(Neo-isolationism)’와 동일한 의미로 해석해서는 안 된다는 점이다.

미국에서 신고립주의가 논의된 역사는 오래되었다. 그만큼 신고립주의의 의미는 미국이 처한 국제 정치·경제적 상황과 조건에 따라 다양한 의미를 가진다. 특히, 현재 트럼프 당선자가 공언하고 있는 대외정책 원칙과 관련해 회자되고 있는 ‘신고립주의’를 미국이 세계 정치에 관여와 개입을 하지 않겠다는 ‘불간섭주의(non-interventionism)’로 단순화할 수는 없을 것이다.

물론, 트럼프의 ‘America First’를 큰 범주에서 ‘신고립주의’ 맥락에 속한다고 해석할 수는 있다. 하지만, 그 의미는 세계 정치·경제적 사안에서 미국의 이익을 우선적으로 관철시키겠다는 의지가 강하게 내포되어 있다. 자유와 인권, 그리고 민주주의 등 미국이 중시하는 ‘가치’보다 ‘이익’을 우선시한다는 의미이다. 그리고 자국의 이익을 지키기 위해서는 미국의 우월한 경제력과 군사력을 최대한 활용한다는 것이다. 여기에는 이른바 ‘힘의 정치(power politics)’ 논리가 강하게 함축되어있다. 이는 기존의 ‘연성권력(soft power)’ 또는 조셉 나이(Joseph Nye)의 ‘스마트 파워(smart power)’ 개념에 기반을 둔 미국의 대외적 능력 투사 방식의 변화를 예고한다고 볼 수 있는 것이다.

■ 향후 미·중 관계의 주요 현안들

《동중국해·남중국해 문제》

현재 미·중 간 안보 문제와 관련해 최대 이슈는 동중국해와 남중국해 해양 안보이다. 해양은 미국이 전세계 정치·경제에 대한 영향력을 행사하는데 기본 바탕을 이루고 있는 요인 중 하나이다. 해권(海權)은 강대국이 경제적, 정치적 영향력을 유지하는데 필수적 요소에 해당하기 때문이다. 더욱이 동중국해와 남중국해는 교역액으로 약 5조 달러의 상업적 물동량이 통과하는 전략적 해상 수송로이다. 따라서 이 지역 해양에 대한 영향력 유지는 아시아·태평양에 정치·경제적으로 중대한 이해를 가지고 있는 미국에 필수적 조건 중 하나에 해당한다. 이러한 이해를 감안할 때, 미국이 어떤 한 국가로부터 이 지역에서의 항행의 자유가 영향 받거나 잠재적으로 영향 받을 수 있는 상황이 도래하는 상황을 좌시할 수는 없을 것이다. 남중국해가 지역 강대국으로 부상한 중국의 영향권에 속하게 되는 것을 미국이 저지할 수밖에 없는
이유이다.

트럼프 당선자 측은 해양 안보에 대한 미국의 이해를 반영하듯이 향후 미국의 해군력을 대폭 강화하겠다는 의지를 보이고 있다. 더 나아가 중국이 남중국해에서 행하고 있는 인공섬 조성과 군사적 확장에 대한 오바마 행정부의 미온적인 대응을 강하게 비판하고 있는 점을 주목할 필요가 있다.

《통상 문제》

트럼프 행정부 시기에 미·중 관계와 관련해서 주목해야 하는 또 다른 분야는 통상 문제이다. 미국은 중국과의 교역에서 2015년 약 3천7백억 달러의 적자를 보고 있다. 이는 미국이 대외 교역에서 기록하고 있는 무역수지 적자의 약 48%에 해당하며, 중국의 대외무역수지 흑자 총액의 약 50%에 해당하는 수치이다. 따라서 트럼프 행정부는 중국에 대한 통상 압력을 그 어느 행정부보다도 강경하게 전개할 것으로 보인다.

하지만 미국의 대중(對中) 통상 압력은 단순히 무역수지 불균형 해소에 머물지 않을 것으로 전망된다. 즉, 무역수지 불균형 해소를 위해 단순한 양적 접근 뿐만 아니라 질적인 해소를 추구할 것이다. 특히 미국의 대(對)중국 통상 압력은 ▲현재 진행 중인 양자 투자협정(BIT: Bilateral Investment Treaty)의 재검토와 ▲중국의 금융 서비스 시장 개방, ▲비관세장벽 대폭 철폐 등과 함께 ▲철강 등과 같은 특정 산업과 영역에 집중된 압력을 행사할 것으로 예상된다.

■ ‘강대강(强對强)’의 미·중 관계 가능성

트럼프 당선자는 11월 14일 시진핑(習近平) 중국 국가주석과의 전화 통화를 통해 미·중 관계의 중요성과 협력을 강조한 것으로 알려졌다. 그럼에도 불구하고 앞으로 중국에 대한 트럼프 행정부의 경제 및 정치적 압력이 예상되면서, 미·중 관계의 향배(向背)는 중국의 대응에 달려있다고도 볼 수 있다. 따라서 시진핑 정권의 대응 방식이 미·중 관계에 있어 하나의 관건이 될 것이다.

그런데 문제는 시진핑 정권의 공세적인 대외정책 기조가 쉽게 변할 수 없는 상황에 있다는 것이다. 현재 시진핑 국가주석은 여전히 권력 공고화 과정에 있다. 그리고 2017년 중국은 19대(大) 당대회를 앞두고 엘리트 그룹 내 권력투쟁이 한층 가열되는 한 해가 될 것이다. 한편 이른바 ‘뉴노멀[신창타이(新常態)]’ 시기에 저성장을 감내하는 개혁을 추진하고 있는 중국은 경제개혁과 구조조정의 힘든 시기를 통과해야 하는 과제를 안고 있다.

정치와 경제 양면에서 불확실성을 관리해야 하는 시진핑 정권은 대외적 압력에 취약할 수밖에 없다. 특히 민족주의 감정이 결부되어 있는 남중국해와 동중국해 사안 등에 있어서 미국의 압력에 굴복하거나 후퇴하는 듯한 모습을 보이기는 어려울 것이다. 오히려 대내적으로 취약한 정치권력 기반을 상쇄하는데 반미 감정을 역이용하는 선택을 할 가능성이 더 높다고 볼 수 있다.

한편에서는 미·중 간 가시적이고 단편적인 경제적 거래를 통한 양자 관계의 관리 가능성이 제기되고 있다. 예를 들어, 중국이 미국에 대규모 투자 및 상품 구매 카드를 제시하고, 대신 남중국해, 대만 등의 문제에서 미국의 양보를 얻어내는 시나리오이다. 하지만 이러한 시나리오는 트럼프의 ‘America First’의 의미와 중국의 경제적 양보 범위에 대한 피상적 이해에서 비롯된다고 볼 수 있다.

트럼프의 ‘America First’의 개념은 전술한 바와 같이 미국의 힘에 의한 이익 관철을 내포하고 있다. 즉, 중국이 제시하는 가시적인 경제적 양보 외 플러스(+)를 요구할 가능성이 크다는 것이다. 그리고 그 플러스(+)는 중국공산당의 경제적 권력기반인 국유기업 부분과 금융 서비스 분야를 포함하고 있는데, 중국공산당은 이 부분에 대해 양보를 할 수 없는 정치·경제적 이해를 가지고 있다. 안보 문제에 있어서도 동아시아 안보의 3대 이슈인 ▲해양, ▲양안 관계, ▲북핵 문제는 미국의 이익과 직결되어 있는 문제로서, 트럼프 행정부가 동 사안들에서의 양보 또는 후퇴의 입장을 취할 가능성이 매우 낮은 것이 현실이다.

결과적으로 트럼프 행정부와 시진핑 정권이 관리하는 미·중 관계는 ‘강대강(强對强)’의 형세를 이루게 되었다고 볼 수 있다. 하지만 이러한 관계 구도가 양국 간 충돌 발생과 같은 극단적 상황으로 전개될 개연성은 높지 않다. 왜냐하면, 미국과 중국은 경제적으로 상호 이해가 대규모로 맞물려있는 관계에 있기 때문이다. 즉 소위 ‘G2’로 불리는 ▲소비시장으로서의 미국과 ▲세계의 공장이자 제1위 미국 채권 보유국인 중국의 상호보완적인 경제관계가 이를 잘 대변
해 준다. 경제적 이해만이 아니라 안보 문제와 관련해서도 양국은 충돌을 회피하고 상황을 안정적으로 관리하는데 이해를 공유하고 있다. 그럼에도 불구하고 미·중 관계를 낙관적으로만 볼 수 없는 이유는 트럼프와 그의 자문그룹이 중국 및 미·중 관계의 관리 경험이 부족하고 편향적이라는 데에 있다.

먼저, 트럼프가 주창하는 ‘America First’는 전통적인 공화당의 가치와도 차이가 있다. 중국과 관련해서 트럼프 행정부가 역대 미·중 관계를 관리했던 공화당의 입장을 어느 정도 존중하고 계승할지는 의문시된다. 멀리는 닉슨 시기 이후 현재까지 중국 정책과 미·중 관계를 관리하는데 중심이 되어온 주류 중국 전문가 자문그룹은 힐러리 클린턴 후보 외교정책 자문그룹에 속해 있었다. 반면, 트럼프의 중국 정책 자문 역할을 맡고 있는 인사는 피터 나바로(Peter Navarro) 등 소수일 뿐만 아니라 중국에 대해 강경한 입장을 피력하고 있고, 중국을 관리한 경험도 없다. 만약 소수의 매파가 실질적으로 미국의 중국 정책을 주도할 경우, 미·중 관계는 더욱 악화될 수 있을 것이다.

■ 한국의 고려 사항

트럼프 대통령 시대에 미·중 관계는 한국의 대외정책에 어려운 도전과제가 될 것이다. 무엇보다도 통상 압력 강화와 보호무역주의 대두는 한국 경제에 또 다른 도전요인이 될 것이다. 안보와 관련해서 대립적인 미·중 관계는 북핵 문제를 둘러싸고 해결의 실마리보다는 오히려 정책적 딜레마를 부과하는 요인이 될 수 있다. 또한, 트럼프 행정부는 아·태 지역에서 힘의 우위를 유지·강화하고, 이를 기반으로 자국의 이익을 관철하는 과정에서 동맹국의 역할을 더 많이 요구할 것으로 예상된다.

대내외 경제여건 악화와 북핵이라는 심각한 안보 도전에 직면한 상황에서 트럼프 행정부 출범 시까지 한국 정부의 신속한 상황 파악과 대응이 요구된다. 이와 관련, 한국 정부 대표단이 11월 16일 미국을 방문한다. 이를 통해 ▲예견되는 통상마찰 해소 방안을 협의하고, ▲한미동맹이 양국에 주는 전략적 가치와 이익을 재확인하며, ▲미 신 행정부와의 공조를 통해 북핵 문제 해결을 위한 외교적 노력을 강화해 나가는 것이 필요할 것이다.







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