2019-01-26

(참고) 미국 정부 셧다운 앞으로의 전개 시나리오별 영향

(※ 국제금융센터가 정리한 내용)

(출처: reuters.com)
□ [경과] 멕시코 국경장벽 건설 예산을 둘러싸고 트럼프 대통령과 민주당의 팽팽한 힘겨루기가 계속되면서 미 연방정부가 31 일째(현지시간 1.21 일 기준) 셧다운 지속

○ 쟁점 : 트럼프 대통령은 자신의 주요 공약이었던 멕시코 국경장벽 건설 비용($57억)을 FY2019 예산안에 반영해줄 것을 요구하는 반면 민주당은 이에 반대
– 민주당은 국경장벽 건설이 비인도적 행위이며 불법이민 억제에 실효성이 낮다는 점 등을 반대 근거로 제시
○ 대상 : 총 15개 정부부처 중 국토안보부, 국무부, 교통부, 내무부, 법무부, 농무부 등 9개 부처 및 소속 기관의 자금 지원이 중단(전체 연방정부 예산의 약 25%)
– 국방부, 노동부, 교육부, 보건복지부 등 일부 부처는 지난해 9월말 1년치 예산안 통과(전체 연방정부 예산의 약 75%)
○ 역대 최장기 : 트럼프 대통령 집권 이후 세 번째 셧다운은 1.12일을 기점으로 역대 최장 기록(`95.12월 빌 클린턴 집권 당시 21일)을 경신
– 미 예산안 처리 과정에서 연방정부 셧다운은 비교적 흔한 사례이나(almost routine), 이전의 경우 대부분 조속히 해결(`80년 이후 평균 4.5일)되었다는 점에서 금번과 차이
– 역대 최장기를 경신하고도 트럼프 대통령은 국경장벽 예산 미반영 시 국가비상사태 선포를 불사하겠다는 입장이어서 셧다운 장기화에 따른 시장의 우려가 고조
– 미치 맥코넬 공화당 상원 원내대표도 트럼프 대통령이 받아들이지 않을 지출법안은 다루지 않을 것이라고 밝혀 상원에서 민주당의 법안 통과가 쉽지 않을 전망
□ [시나리오] 셧다운을 종결시키기 위한 몇 가지 가능성들이 제기되고 있으나 양측의 입장이 워낙 확고해 예측이 어려운 상황

○ 트럼프-민주당간 타협 : 셧다운 종식을 위한 단기적 타협(Short-term Compromise) 또는 멕시코 장벽건설 예산과 DACA 구제안의 맞교환(Grand Bargain) 가능성
– (Short-term Compromise) 단기 지출법안에 합의하여 폐쇄된 정부기능을 우선 재개 후 멕시코 국경장벽 건설 비용은 논의를 지속
  • 트럼프 대통령과 민주당 양측 모두 타협 의지가 부재(neither are interested in compromise, SPUTNIK) 하나, 셧다운 장기화에 따른 부정적 영향을 인지하고 있어 주요 쟁점인 멕시코 국경장벽 건설 예산에 대한 논의는 뒤로 미루고 우선적으로 셧다운 사태 종식에 집중할 가능성
  • BoA-ML, 현재 가장 공산이 큰 시나리오(short-term compromise)로 약 75% 확률 추정
– (Grand Bargain) 멕시코 장벽건설 예산($57억)을 포함하는 대신 DACA(불법체류 청년 추방 유예 프로그램) 재인가 및 Dreamers 시민권 지급 등 타협안에 합의
  • 셧다운 29일째에 접어든 지난 1.19일, 트럼프 대통령은 셧다운을 종식시키기 위한 해법으로 민주당에 불법체류 청소년(약 70만명) 추방 유예기간(DACA) 및 망명 이민자(약 30만명)에 적용되는 임시보호지위(TPS) 기간의 3년 연장을 제시하였으나 민주당은 거부 의사를 표명
  • 낸시 펠로시 하원의장은 트럼프의 제안이 일시적 방편에 불과하다며 협의 불가(non-starter)하다는 입장이나, 이민정책 관련 추가 타협안(영구적 시민권 허용 등)이 제시될 가능성
  • BoA-ML, 동 가능성을 약 15%로 추정. Nomura, 지난 주말 트럼프 대통령이 제시한 것보다 더 큰 타협안(larger immigration deal)이 있을 경우 민주당은 수용할 가능성
○ 트럼프 or 민주당의 양보 : 셧다운 책임론에 대한 부담 등으로 어느 한 쪽이 양보할 가능성. 그러나, 셧다운 배경이 양측의 힘겨루기(balance of power)에 가까운 점 감안시 기대난
– (Trump Cave) 트럼프 대통령이 민주당의 예산안을 수용(국경장벽 건설 예산 미포함)
  • 여론조사 결과, 금번 셧다운 책임이 민주당보다는 트럼프 대통령과 공화당에 있다는 평가
  • Quinnipiac University 서베이 결과(1.14일) 56%가 트럼프 대통령과 공화당에 셧다운 책임을, 36%가 민주당에 책임이 있다고 응답. 또한 63%가 민주당의 예산안을 지지
  • 트럼프 대통령의 지지율은 셧다운 이후 소폭 하락(42.5% → 41.4%), 이에 비해 반대율은 더 크게 상승(51.8% → 55.4%). 1.21일 현재 기준, 반대율이 지지율에 +14%p 우위
  • 공화당 내부에서도 셧다운 장기화에 대한 책임론을 의식하며 수전 콜린스 상원의원 등 일부 위원들의 경우 셧다운 사태의 조속한 해결을 촉구 
  • 트럼프 대통령이 멕시코 국경장벽 건설 예산을 포기하지 않을 공산이 더 크긴 하나, Trump Cave의 경우에도 트럼프 대통령은 오랜기간 셧다운 사태를 감수하면서까지 자신은 할 수 있는 모든 것을 했으나 민주당의 방해로 실패했다고 주장할 수 있음(CBC) 
  • BoA-ML, 민주당에서 제시하는 예산안(Clean funding bill; 국토안보부는 임시지출예산안, 이 외 나머지 부처는 연간예산 확정)이 통과될 가능성은 약 5%에 불과
– (Pelosi Cave) 낸시 펠로시 하원의장이 국토안보부 예산에 멕시코 국경장벽 건설 비용을 포함시키는 데 동의
  • 그러나, 현 교착상태는 민주당이 하원 다수당 탈환 후 낸시 펠로시 하원의장의 리더십에 대한 첫 테스트. 펠로시는 트럼프처럼 자신이 강인하다는 것을 증명하고 싶을 것이기 때문에 이 역시 쉽지 않은 전망(USA Today) 
  • 특히 셧다운 사태에 대한 비난의 화살이 트럼프 대통령과 공화당에 향해 있는 상황에서 민주당이 양보할 이유가 없음(unlikely at this point). 다만, 셧다운이 길어질수록 양당 모두에 부담으로 작용할 수 밖에 없기 때문에 종국에는 민주당에도 압박으로 작용할 소지(CBC)

○ 국가비상사태 선포 : 셧다운 종결을 위한 가장 신속한 방법이나 법적 논란 소지
– 트럼프 대통령이 국가비상사태를 선포할 경우 의회 승인 없이 군건설(military construction) 예산으로 멕시코 국경장벽 건설을 집행할 가능성
  • 국가비상사태 선포는 비전통적 방법(unconventional move)이나, 트럼프 대통령의 성향을 고려할 때 예측불가한 점은 아니며 트럼프가 자신의 공약을 지키기 위한 최후의 수단(CBC) 
  • 아비가일 스판버거 민주당 하원의원(前 CIA officer)은 셧다운 교착상태가 해소되지 않아 트럼프 대통령의 국가비상사태 선언 가능성이 점점 높아지고 있다고 언급(WSJ)
– 그러나 이는 대통령 권한의 한계(limits of authority)에 대한 법적 논쟁을 촉발시킬 소지
  • 1976년 제정된 '국가비상사태법’(National Emergencies Act of 1976)에 근거하여 국가적 위기 발생 시 대통령은 비상사태를 선포하고 자금을 분배할 수 있는 폭 넓은 재량권을 보유. 그러나 국가비상사태에 해당하는 구체적인 사례가 명시되지 않아 논란의 여지 
  • 트럼프 대통령의 국가비상사태 선포는 가능. 입법부가 비상사태에 종종 너무 느리기 때문에 법이 규정하지 않는 많은 선택들을 하기 위해서는 행정 권력에 재량이 필요. 그러나, 동 조치를 취할 경우 앞으로 나아갈 길이 매우 험난할 것(The Economist) 
  • 트럼프 대통령은 권한 행사가 100% 가능하다고 주장하나, 공화당 일각에서는 법원이 즉각 집행정지 결정을 내릴 것이라며 반대. 또한 일부 공화당원들은 트럼프 대통령의 강력한 권한 행사가 향후 민주당 출신 대통령 집권 시 선례가 될 수 있다며 주의를 촉구(USA Today) 
  • 현재 남쪽 국경에서 벌어지고 있는 상황이 과연 국가비상사태(national emergency)에 해당하는지 여부에 대한 비판을 피할 수 없을 것(CBC) 
  • 장벽건설을 위한 수단으로 국가비상사태를 선포하는 것은 관련 법령의 의도에 어긋나는 행위(National Review)
– 국가비상사태를 선포하더라도 셧다운 이슈가 완전히 해결되는 것은 아님. 여전히 미 의회는 FY2019 예산안 통과를 위해 협의가 필요
  • 권한 남용 등의 문제가 있지만 국가비상사태 선포 시 멕시코 국경장벽 건설 예산은 일단 해결되기 때문에 전 부처 연간(full-year) 예산안의 양원 통과 및 대통령 서명 가능성이 높음(Nomura)
 [시사점] 셧다운의 본질이 실익 추구보다는 국정주도권 다툼에 있으므로 단기내 해결이 쉽지 않을 전망(No end in sight). 셧다운이 길어질수록 직·간접적 비용이 늘어나고 연준의 정책 결정에도 영향을 줄 소지

○ No end in sight : 셧다운 원인이 표면적으로는 장벽예산 확보를 명분으로 하나 실질적으로는 국정주도권 싸움이라는 점에서 양측의 양보를 기대하기 어려운 점을 감안할 때 단기내 현 상황을 타개할 해결책이 마땅치 않은 상황
– `20년 대선 및 총선을 인식한 트럼프 대통령과 민주당의 국정주도권 싸움
  • 트럼프 대통령을 비롯한 여당과 야당 간 힘겨루기는 셧다운 피해자들에 대한 공감이 결여된 채 정치적 게임을 하고 있는 것으로 비춰짐(CNN Politics) 
  • 트럼프는 이번 싸움에서 승리하지 못할 경우 남은 임기 동안 힘이 약해질 소지. 펠로시 역시 첫 리더십에 대한 평가가 달려 있어 이번 싸움에서 밀리지 않기 위해 노력(The Economist)
– 남쪽 국경을 넘어 온 불법이민자 수는 45년래 최저 수준. 이보다는 합법적으로 미국에 입국 후 비자기간을 넘겨 장기체류하는 것이 더 문제. 불법이민 억제가 목적이라면 트럼프 대통령은 장벽건설보다 이 부분에 집중할 필요(The Economist)
  • 트럼프 대통령이 집권하기 이전부터 남쪽 국경에는 이미 많은 장벽(wall)과 울타리(fence)가 세워져있었고 여기에는 민주당의 지지도 상당부분 반영되었기 때문에 민주당의 비도덕적 행위라는 주장도 본질에 맞지 않음 
  • Quinnipiac University 서베이 결과, 멕시코 국경장벽 건설 반대가 55%로 찬성 43%에 우위
○ Snowball effect : 셧다운이 길어질수록 멕시코 국경장벽 건설 비용보다 셧다운 비용이 더 커지는 기현상이 발생. 주요 경제지표 발표 지연으로 연준의 통화정책 결정에도 혼란
– 1월말에는 셧다운 비용이 약 $60억에 달해 국경장벽 건설 비용($57억)을 상회(S&P)
– 주요 IB들은 셧다운 1주마다 분기별 성장률 0.04~0.05%p 하락(이하 전분기비 연율) 추정
  • 셧다운 1주마다 실질 GDP 성장률 0.04%p 마이너스 기여. 1.18일 기준, `18.4Q 성장률 -0.1%p, `19.1Q -0.06%p 감소(Nomura). 1월말까지 셧다운 시 1/4분기 성장률 전망치 0.2%p 하향(현 2.1%→ 1.9%), 3월까지 지속 시 0.6%p 하향조정(Oxford Economics) 
  • 셧다운 2주마다 분기별 성장률 0.1%p 하락. 급여를 받지 못한 공무원들의 소비 위축, 정책 불확실성에 따른 투자 지연 등 간접적 요인은 추가 하방 리스크(BoA-ML)
– 주요 경제지표 발표 지연으로 연준의 통화정책 결정에 혼란을 일으키는 등 간접적 비용도 발생
  • 주요 경제지표 발표 등이 정상화되려면 수주가 아닌 수개월이 소요될 가능성. 이로 인해 연준 위원들의 정책 결정 및 민간 이코노미스트들에 상당한 혼란 야기(Oxford Economics)


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