2020-12-04

(보고서) 바이든 시대에도 미-중 패권 경쟁은 계속된다

(※ 조 바이든 후보의 미국 대통령 당선으로 도널드 트럼프 대통령 시절 취해졌던 모든 변화가 되돌려질 것으로 예상하는 시각이 있다. 하지만, 바이든 행정부는 바이든 행정부대로 새로운 시대적 상황이 있는 것이어서 단순히 과거로 되돌아가리라고 생각할 수 없다. 새로운 시대적 상황에 대처하는 방식은 달라질 수 있겠지만, 미국의 대응 방향에는 큰 차이가 없으리라는 시각도 무시할 수 없다. 이와 관련해 산업연구원이 발간한 보고서를 공유한다.)

중국은 10월 말 중국 공산당 제19기 중앙위원회 제5차 전체 회의(이하 ‘19기 5중전회’)를 통하여 2035년까지의 장기 발전계획 및 제14차 5개년 계획의 밑그림을 제시하였고, 미국은 11월 초 대통령선거를 치르면서 바이든 정부의 출범을 앞두고 있다. 큰 틀에서의 미국과 중국 간 경쟁 구도는 그대로 유지되겠지만 세부적으로는 새로운 전략으로의 전환이 예상되어 우리도 정확한 현실 인식과 정확한 대응을 준비해야 한다. 

본고에서는 바이든의 당선으로 달라질 미국의 통상·산업정책을 알아보고, 중국이 제시하는 2035년까지의 장기 발전계획 및 제14차 5개년 계획의 기조와 내용에 대해 살펴본 후 우리의 대응 방안을 제시하고자 한다. 다만 바이든 정부의 정책 기조는 아직 취임 전이므로 대통령선거 후보로서의 공약에서 나타난 내용을 중심으로 분석하였다.

1. 미국의 통상·산업정책 변화

(사진출처: reuters.com)

미국의 11월 대통령선거에서 바이든이 승리하면서 미국의 정책에 상당한 변화가 있을 것으로 예상된다. 공화당 기반의 트럼프 행정부와는 달리 민주당 기반의 바이든 행정부는 오히려 오바마 행정부와 많은 정책적 교감이 있을 것으로 보이며, 실무 담당자들 또한 다수가 오바마 행정부를 경험한 인사들로 채워질 것으로 매체들은 예상하고 있다.

바이든 행정부의 전체적인 외교정책의 기조는 트럼프 행정부의 철저한 미국 중심의 실리 중시보다는 글로벌 리더십의 회복에 중점을 두고 있는 듯하다. 사실 트럼프 정부의 미국 우선주의는 미국의 글로벌 리더십 상실을 가속화하는 효과가 매우 컸다. 내부적으로는 재정수지 적자, 대외적으로 무역수지가 확대되는 쌍둥이 적자의 확대에도 불구하고 확대 통화 및 재정정책으로 높은 성장률과 고용 확대가 가능했던 것은 달러가 기축통화이기 때문에 가능했지만, 이는 미국의 안정적인 리더십이라는 전제가 필요하다. 

이에 바이든은 존경받는 리더 국가로의 회복을 위하여 우호국들과의 관계 개선에 노력하고 현안에 대하여 공동으로 대응하기를 기대하고 있다. 다만 대중국정책에 있어서는 패권경쟁 대상국으로서 인지하여 지속적이고 강한 압박을 통한 우위유지라는 근본적인 기조를 이어갈 것으로 보이지만 세부적인 전략에 있어서는 트럼프 정부와 차별성을 가질 전망이다. 

바이든 정부는 대중국 정책에도 명분을 중시하며, 관련국들과의 인식공유 및 공동대응 체제 구축을 통하여 압박할 것으로 보인다. 이 때문에 중국으로서는 더욱 어려운 상황이 올 수도 있으리라는 평가가 많다. 그렇더라도 트럼프 정부가 부과한 관세나 대중국 기업 제재, 중국 고위공무원의 미국입국 제재 등을 당분간 유지하리라는 견해가 지배적이다. 

바이든 정부는 통상정책도 철저한 미국의 실리 우선이라기보다 상호 호혜를 기반으로 다자간 협력체제의 질서를 유지하면서 개선해 나아갈 것으로 예상된다. 바이든의 글로벌 리더십을 회복하고 다자주의를 복원하려는 시도는 미국의 더 큰 실리를 위한 불가피한 선택으로 해석할 수 있다. 

이를 위하여 바이든 정부는 소극적인 관여(engagement) 수준이 아니라 필요하다면 적극적인 억지(deterrence) 등의 수단을 쓸 것으로 보인다. 따라서 세계무역기구(World Trade Organization, WTO)의 다자간 통상질서를 존중하고 이를 통한 분쟁조정 등을 지지한다. 트럼프 정부가 양자 간 무역협정을 선호한 반면, 상대적으로 바이든 정부는 다자간 무역협정을 중시하기 때문에 오바마 정부가 추진하였던 환태평양경제무역협정(TransPacific Strategic Economic Partnership, TPP) 재추진에 대한 적극적인 고려가 있을 것으로 기대되지만, 일본 주도로 아시아 태평양 11개국이 체결한 포괄적·점진적 환태평양경제동반자협정(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP) 가입은 의회의 비준 및 회원국들과의 재협상 등의 현실적인 문제가 있을 것으로 보인다.

환경 및 기후변화 대응은 바이든 정부의 핵심 아젠다이며, 2050년까지 탄소 순배출량 제로 달성을 위해 임기 중 청정에너지와 그린 인프라에 2조 달러 투자(민간포함)를 계획하고 있다. 대외적으로 파리 기후협약에 재가입하는 것과 탄소 집약적 제품에 대한 국경 조정세(carbon adjustment fees or quotas) 부과를 예고하고 있으며, 미-유럽 간 ‘환경 보호주의’ 공조 강화가 예상되어 새로운 무역장벽으로 작용할 가능성이 높다.

산업·기술 정책 측면에서는 바이든 정부도 트럼프 정부와 크게 다르지는 않을 것으로 보인다. 중요 산업 가치사슬상 미국 우선주의 또는 미국에서의 제조(Made in All of America)를 주장하고 있다. 이는 구체적으로 미국 내 투자(Invest in All of America), 미국 내 혁신(Innovate in America), 미국제품 구매(Make “Buy American” Real), 공급망 복귀(Supply America) 등으로 추진될 전망이다. 

이를 위해 4,000억 달러 규모의 연방정부 추가조달을 통하여 전략적으로 선정된 분야에서 미국인이 제조한 제품을 구매할 예정이고 중요한 공급망의 미국 내 복귀를 위해 해외생산세(Offshoring Tax) 부과도 고려하고 있다. 첨단기술 분야에 있어서도 비록 동맹국들과의 협력은 유지하겠지만 국가안보 차원에서 신뢰할 수 없는 중국과 같은 국가에 대해서는 철저한 차단막을 구축할 예정이다. 

빅 테크 기업에 대한 반독점 규제가 강화될 것으로 예상된다. GAFA(Google, Amazon, Facebook, Apple)의 독점적 행위에 대해서 바이든 정부는 이미 강한 반대의견을 보인 바 있으며, 이들 글로벌 기업의 지배구조 개편에 대한 논의가 추진될 것으로 보인다.

한편, 바이든 정부는 연구개발 투자에 특별한 정책적 관심을 보이고 있으며, 그의 첫 임기 동안 약 3,000억 달러 규모의 연방정부 연구개발 투자기금 조성을 통해 신산업 육성 및 신기술 사업화를 이루고 나아가 일자리 창출은 물론 글로벌 리더십 회복을 구상하고 있다. 구체적으로는 자동차 산업의 재도약과 이차전지 산업의 미국 국내 생산 공급망 확보를 위한 연구개발 및 투자를 공약으로 제시하였다.


2. 19기 5중전회에서 나타난 중국의 통상·산업정책 기조

중국은 10월 말에 열린 중국 공산당 19기 5중전회에서 <국민경제와 사회발전 제14차 5개년 계획 및 2035년 장기 목표 제정에 관한 중국 공산당 중앙위원회의 건의>(이하 ‘건의문’)를 통과시켰다. 건의문은 2021년부터 2025년까지 추진될 제14차 5개년 계획의 큰 틀을 소개하였고 2035년까지의 장기 국가발전 로드맵을 제시하였다. 

대외적으로는 코로나19의 세계적 대유행, 미국과의 통상 및 산업기술 등을 둘러싼 패권 경쟁 등 그리고 대내적으로는 2035년까지 사회주의 현대화 국가 건설을 기본적으로 실현하기 위하여 질적 발전의 새로운 단계에 접어드는 상황에서 중국 정부는 해법을 모색해야 하는 중요한 시기에 직면하고 있다. 건의문은 15개 분야에서 60개의 목표를 제시하였으며, 특별히 주목해야 할 분야는 제14차 5개년 계획, 혁신시스템의 강화, 산업구조 고도화, 쌍순환 전략이다.

건의문에서는 제14차 5개년 시기 경제사회발전의 5대 기본원칙으로 공산당의 전면적 영도를 견지할 것, 국민 중심으로 추진할 것, 다각화·개방화·질적 제고 등의 새로운 발전이념에 부합할 것, 개혁개방 심화, 전체적인 계획과 전략적 배치 등의 체계적인 관념을 견지할 것을 제시하고 있다. 

주요 목표로는 지속가능한 질적 발전을 위하여 산업구조 고도화 및 중국 중심의 공급망 강화를 통한 경제체질 강화, 개방형 경제체제 형성, 사회문명 수준 제고, 녹색·생태발전, 민생복지 향상 그리고 사회주의 민주 및 법치 체제 정비를 제시하고 있다. 또한 사회주의 현대화 건설의 기본적 실현의 핵심으로 ‘혁신’을 강조하고, 과학기술의 자립과 인재 육성, 국가 혁신 체계의 완비를 통해 과학기술 강국 건설에 박차를 가할 것이라고 언급하고 있다. 

특히, 인공지능, 양자 컴퓨팅, 집적회로, 바이오 헬스, 뇌 과학, 생물 품종 개량, 항공우주 과학, 심지(深地) 및 심해(深海)를 8대 첨단 분야로 지정하여 국가중점 과학기술 프로젝트를 실시하겠다고 밝히고 있다. 이는 향후 미·중 기술패권 경쟁에 대해 중국 기술의 자립화와 핵심 기술의 연구개발 등을 통해 미국에 의한 외부 리스크를 줄이고 향후 지속될 미국의 견제에 대응하겠다는 의지를 피력한 것으로 해석할 수 있다.

산업구조 고도화 측면에서는 산업체계 발전 및 경제체제 최적화와 고도화를 추진하겠다는 목표를 제시하면서 구체적으로는 전통산업의 스마트화 및 녹색화를 추진하고 전략성 신흥산업과 서비스업을 발전시키려 하고 있다. 전략성 신흥산업의 경우 차세대 정보 기술, 바이오 기술, 신에너지, 신소재, 첨단장비, 신에너지 자동차, 녹색·환경 보호, 항공우주, 해양 장비를 9대 중점 분야로 제시하여 발전을 가속화할 계획임을 밝히고, 혁신산업클러스터 조성을 통한 효과적인 육성을 시도하고자 한다. 

서비스업은 연구개발, 법률서비스, 물류서비스 등의 발전을 촉진하고, 현대서비스업과 선진제조업 및 현대농업과의 융합을 추진하며 건강, 양로, 육아, 문화 등의 생활형 서비스업의 발전을 지속 추진할 예정이다. 나아가 디지털 경제 발전을 위하여 디지털 산업화와 산업의 디지털화를 추진하고 디지털산업 클러스터 구축 및 디지털화 발전을 위한 제도적 기반인 데이터자원 재산권, 교역 유통, 국경 간 전송 및 안전 보호 등의 기초 제도와 표준 규범의 구축을 적극적으로 추진할 전망이다.

제19기 5중전회에서 강조된 ‘쌍순환’은 2020년 5월 14일 개최된 중국 공산당 중앙정치국 상무위원회 회의에서 처음 언급된 용어로서 국내와 국제 순환(Dual Circulation)을 의미한다. 새로운 발전 구도는 폐쇄적인 국내 순환이 아니라 개방된 국내와 국제의 쌍순환이라고 강조되었으며, 쌍순환 전략은 제14차 5개년 계획의 정책 기조가 될 것으로 보인다. 이는 사실상 미국의 영향력을 최소화하기 위한 중국의 내수시장 확대 및 기술과 공급망의 자립 개념이라고 할 수 있으며, 자생력을 갖춘 국내시장을 바탕으로 중화 경제권을 넓히겠다는 의지를 표명한 것으로 해석될 수 있다.

이를 위하여 전략성 신흥산업에 대한 투자를 확대하고 신형 인프라 건설과 신형 도시화를 적극 추진하면서 교통 및 5G 통신네트워크, 산업 인터넷, 빅데이터 센터 등의 관련 인프라를 확충할 예정이다.


3. 주요국의 대응과 우리의 대응

Global Times에 따르면, 중국은 바이든의 당선으로 미국과 중국 간 당분간 소강상태(buffer period)가 있을 것으로 예상하고, 트럼프 정부와는 달리 대만이나 홍콩 및 남중국해 등에서의 위험선(red line)을 쉽게 넘지는 않으리라고 예상하는 분위기이다. 첨단기술 분야에서 미국의 대중국 압박은 중점분야에서 전혀 완화되지는 않겠지만 범위는 다소 좁혀질 수 있을 것으로 기대하고 있다. 그러나 한편으로는 트럼프 대통령의 남은 임기 70여 일 동안 예측 불가한 대중국 조치의 가능성에 대해서도 예의주시하여야 함을 강조하고 있다.

미국은 Center for a New American Security가 2020년 10월 중장기 기술정책 자문보고서에서 기술동맹 관련 긴급의제와 정책을 제시한 바와 같이 동맹체제를 굳건히 하고 이를 바탕으로 중국을 공동 압박해야 한다는 분위기가 지배적이다. 보고서는 이를 위하여 안보와 다양성에 기반을 둔 공급망 재편, 맞춤형 다자 수출관리를 통한 기술우위 보호, 디지털 인프라 구축 및 자금 마련, 미래를 위한 기술규범 마련의 4가지 의제를 캐나다, 영국, 프랑스, 독일, 이탈리아, 네덜란드, 유럽연합, 일본, 한국을 주 회원국(core membership)으로 하는 기술동맹을 구성하여 논의하여야 한다고 주장하였다

일본의 일부 정부 관계자는 “시도는 미숙하더라도 근본적으로 옳은 방향(poorly implemented but fundamentally correct)이 적절한 시행이더라도 모호한 전략(well implemented but ambiguous strategy)보다는 낫다”라고 언급하면서 온건하게 바이든 정부의 출범에 대응을 준비하고 있다. 일본은 한편 미국의 대중국 고립정책에 다소 거리 두기를 하면서 추이를 지켜보고 있으며, 대표적인 예로 미국의 대중국 고립정책의 하나인 청정 네트워크(Clean Network) 동참 요구에 “현시점에서 일본은 동참하지 않는다(Japan will not join US plan to bar China)”라는 견해를 밝히고 있다. 미국의 Foreign Policy에 따르면, 미국의 대중국 고립정책 동참 요구에 유럽의 일부 국가 및 호주 등이 중국과의 교역 관계를 고려하여 즉답을 회피하고 있으며, 중국의 처벌외교(Punishment Diplomacy)를 경험한 나라들은 미국의 요구에 즉답을 회피할 수밖에 없다는 점도 인정하였다.

미국 바이든 당선자의 정책과 중국의 중장기 계획을 토대로 우리의 대응 방안을 기술패권 경쟁, 디지털전환, 산업경쟁력 강화의 세 가지 측면에서 살펴본다.

첫째, 미국과 중국의 기술동맹 참여 요구 압박 심화의 문제에 있어서 최대한 공식적인 입장을 유보하면서 우리와 유사한 상황에 놓인 국가들과의 연대가 필요하다. 이를 위하여 일본, 독일, 호주 등과의 긴밀한 협력 채널을 마련해 둘 필요가 있다. 미국의 청정 네트워크(Clean Network) 참여 요구에 대해 일본이 답을 유보한 상태이고 한국도 LG U+의 중국 통신장비 사용중단 등에 대한 미국의 요구에 즉답을 피했다. 미국조차도 현시점에서 중국과의 공식적인 교역 단절에 부담을 느끼는 국가의 고민을 이해하기 때문에 굳이 성급한 선택이 필요하지는 않다. 그러나 첨단기술 분야는 미국의 대중국 고립화 전략이 강하게 추진될 것이고, 미국 중심의 공급망과 생태계 그리고 중국 중심의 공급망과 생태계 중에서 하나만을 선택해야 하는 상황이 전개될 것으로 보인다.

둘째, 코로나로 인하여 디지털 경제 시대가 빠르게 도래하고 있고, 이에 따른 디지털 무역과 관련된 국제규범들이 혼란스러운 가운데 하나둘씩 만들어지고 있다. 우리도 지난 6월 싱가포르와 디지털 동반자협정(Digital Partnership Agreement) 협상을 개시하였다. 데이터 주권 문제, 디지털 세금 문제, 개인정보 보호 문제 등에 있어서 국가 간 서로 다른 이해관계가 복잡하게 얽혀 있어 하나로 규범화하기 어려운 측면이 있다. 선진국이라 하더라도 디지털 기술 및 비즈니스 환경, 그리고 디지털 경제 규모 등이 모두 상이하다. 디지털 통상규범 정립에도 양자 협정과 다자 협정 모두를 고려한 대응이 필요한 시점이다. 향후 통상의 주요 이슈는 ‘디지털’과 ‘서비스’가 될 전망이다. 제조업을 포함한 경제의 서비스화와 디지털 전환은 서로가 맞물려 상승작용하고 있다. 경제의 서비스화는 서비스의 교역재화를 촉진하고 있고, 이 과정에서 디지털 전환은 핵심적 역할을 하기 때문이다.


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