2017-05-10

(보고서) 금융안정정책 운영체계를 바로잡아야

(※ 국회입법조사처가 정리한 "금융안정과 거시건전성정책 운영체계 개선을 위한 정책과제" 보고서 내용 중 주요 부분을 공유한다.)

《글로벌 논의 현황과 주요국 사례》

(1) 글로벌 논의 현황

금융안정을 위한 정책체계의 주요 구성요소는 시스템리스크 분석, 거시건전성정책 규제수단, 거시건전성정책의 운영체계로 요약할 수 있다. 이에 따라 금융안정과 관련된 글로벌 논의는 ① 시스템리스크 측정 방법론 정교화, ② 경기대응적인 거시건전성정책 규제수단 도입, ③ 효과적인 거시건전성정책 의사결정시스템 구축에 논의의 초점이 맞추어 있다.

2010년 OECD는 「효과적이고 효율적인 금융규제를 위한 정책체계」를 발표하고, 금융안정을 위해서는 거시건전성정책 간의 연계성 강화와 금융감독기구 간의 정보 및 전문지식의 공유 등의 필요성을 강조하고 있다.

2011년에는 BIS 산하의 세계금융제도위원회(CGFS)가 주요국의 거시건전성정책 사례연구 결과보고서를 발표하였는데, 동 보고서는 효율적인 거시건전성정책 설계 및 수행을 위해 금융회사 및 금융시장의 상호연계성에 대한 모니터링과 거시건전성정책당국의 명확한 임무와 적절한 권한 부여 등의 실행원칙을 제시하고 있다.

한편 FSB, IMF, BIS는 「거시건전성정책 규제수단과 운영체계」에 대한 공동보고서를 2011년 G20 깐느 세계정상회의에 제출하고, 효과적인 거시건전성정책의 운영체계에 대한 5가지 구성요소를 ① 명확한 책무, ② 권한과 정책수단, ③ 책임성과 투명성, ④ 의사결정기구의 구성, ⑤ 효과적인 정책협력 장치로 설명하고 있다.

이외에도 2014년 IMF 보고서는 개별 국가의 상황에 맞는 거시건전성정책체계 설계가 필요함을 제시하면서 이에 대한 핵심원칙으로 대응의지(willingness to act)와 대응역량(ability to act)의 중요성을 강조하고 있다.

(2) 주요국 사례

글로벌 금융위기 이후 주요국들은 변화된 금융환경에 대응하여 금융안정 기능을 강화하기 위해 거시건전성정책 운영체계를 구축하고 있다. 이와 관련한 대표적인 해외사례로서 미국, 영국의 개편내용을 살펴보면 다음과 같다.

미국은 2010년 금융개혁법안인 「도드-프랭크법(Dodd-Frank Act)」을 제정하였는데, 이 법안의 주요 내용 중의 하나가 거시건전성정책 운영체계의 개편이다. 금융안정 기능을 강화하기 위해 재무부, 연방준비제도위원회, 금융감독기구 등이 참여하는 금융안정감시위원회(FSOC)를 신설하였다. 동 위원회의 설립목적을 금융안정에 영향을 미치는 위험을 파악하여 금융시장의 시스템 리스크 발생에 보다 효과적으로 대응하기 위한 것으로 명시하였으며, 금융감독기구 간의 정보공유 및 업무협의 등 포괄적인 감독권한과 함께 총괄조정 기능을 부여하였다.

또한 영국은 2012년 「금융서비스법(Financial Services Act)」을 제정하여 단일감독기구였던 금융감독청(FSA)을 건전성감독원(PRA)과 영업행위감독원(FCA)으로 건전성감독과 영업행위감독을 분리하고, 영란은행 내에 거시건전성정책을 총괄하는 금융정책위원회(FPC)를 신설하는 등 금융안정 기능을 강화하였다. 금융정책위원회는 영란은행 총재, 감독기관 등이 위원으로 구성되며, 동 위원회에 감독기구의 거시건전성정책에 대한 지침 제공 또는 권고 등 금융안정 기능을 부여하고 있다.

《국내 거시건전성정책 운영체계 현황》

현재 국내의 거시건전성정책 운영체계는 기획재정부, 금융위원회, 금융감독원, 한국은행 및 예금보험공사로 구성되어 있다. 기획재정부는 실물경제와 국제금융·외화자금 상황 점검·대응, 금융위원회와 금융감독원은 금융정책 수립과 금융시장 및 금융회사 감독·검사, 한국은행은 통화정책 수행, 예금보험공사는 예금보험기금 관리와 부실 금융회사 정리를 각각 담당하고 있다.

이와 같이 기획재정부, 금융위원회, 한국은행, 예금보험공사 등이 개별 법률에 따라 기관별로 금융안정을 위한 거시건전성정책 업무를 수행하고 있다. 미국이나 영국과 같이 거시건전성정책 기능을 총괄하는 독립적인 위원회나 기구가 없으며, 경제관련 정부부처 간의 협의체인 경제금융대책회의, 거시경제금융회의 등을 통해 거시건전성정책을 조율하고 있는 상황이다.

이러한 협의체를 통해서 거시건전성정책을 협의하고 조정해왔으나, 협의체의 권한과 책임이 명확하지 않고 때로는 정책조정이나 결정과정이 정치적 상황에 따라 좌우되는 문제들이 그동안 지적되어 왔다. 최근 조선⋅해운업의 기업구조조정 과정에서도 효과적인 위기대응과 투명한 정책결정을 위한 컨트롤타워 기능의 부재가 드러난 바 있다.

한편 기획재정부, 금융위원회, 한국은행, 예금보험공사가 개별 법률에 따라 금융안정 기능을 수행하고 있지만, 이와 관련한 세부적인 정책이나 수단들도 명확하지 않다는 문제가 있다. 예를 들면 「한국은행법」은 통화정책 수행 시 물가안정에 추가하여 금융안정에도 유의하도록 규정하고 한국은행에 금융안정이라는 책무를 추가하였지만, 이에 대한 세부적인 정책수단은 부여하고 있지 않은 상황이다. 이와 함께 금융감독 기능과 권한이 금융위원회와 금융감독원에 집중되어 있어 한국은행, 예금보험공사의 경우 실질적인 거시건전성정책 수행에도 제약이 있는 현실이다.

《향후 정책과제》

(1) 거시건전성정책 운영체계 개선

국내 금융안정 관련 정책이 보다 효과적으로 집행될 수 있도록 법률에 근거를 둔 거시건전성 정책협의체 설치가 필요하다. 금융안정을 위해서는 시스템리스크를 평가하고, 이를 규제할 수 있는 정책수단을 가지고 있어야 하지만, 무엇보다 정책당국이 적시에 대응할 수 있는 지배구조체계도 핵심적인 요소이기 때문이다.

이러한 법률에 근거를 둔 거시건전성정책협의체 설치는 그동안 학계에서도 여러 차례 제기된 바 있다. 거시건전성정책협의체 설치는 다양한 방안으로 검토할 수 있으나, 동 협의체에 거시건전성정책의 조정기능과 함께 명확한 권한과 책임을 명시하는 것이 중요하다. 동 협의체에는 기획재정부, 금융위원회, 금융감독원, 한국은행, 예금보험공사가 참여하고, 해당 기관이 관련 법령에 따라 거시건전성정책을 결정하는 경우 사전에 조정⋅협의하는 기능을 수행하는 것이 바람직하다고 생각된다.

(2) 금융감독기구 간의 업무 기능 조정

금융감독기구는 일반적으로 상시감독기구(금융위원회, 금융감독원)와 위기감독기구(한국은행, 예금보험공사)로 구분할 수 있다. 상시감독기구는 금융회사의 유동성 위기가 금융시스템 위기로 확산되지 않도록 금융회사의 건전성을 감독하고, 사전적인 금융소비자보호 역할을 수행한다.

반면, 위기감독기구는 금융회사의 지급불능 위기 시 최종대부자 또는 최종출자자의 역할을 수행하면서 사후적인 금융소비자보호 기능을 담당한다. 국내 금융감독체계는 상시감독기구인 금융위원회⋅금융감독원에 금융규제 권한이 집중되면서 한국은행과 예금보험공사는 위기감독기구로서의 기능이 제한된 현실이다. 한국은행, 예금보험공사의 경우 금융감독 기능, 정보 접근 등에 제한이 있어 실제 위기감독기구로서 기능을 수행하는데 제약이 있다고 볼 수 있다.

금융안정을 위한 정부정책이 효과적으로 수행되기 위해서는 관련기관 간의 협력체제를 구축하면서 금융감독기구 간의 업무와 기능을 재조정할 필요가 있다.

(3) 효과적인 거시건전성정책 수단 마련

금융안정을 위한 거시건전성정책 운영체계의 개선을 위해서는 효과적인 정책 수단을 마련하는 것도 매우 중요한 과제이다. 해당 기구들이 수행하는 거시경제정책 간의 연계성을 강화하면서 새로운 금융불안정에 대응할 수 있는 정책수단을 고민할 필요가 있다.

예를 들면 현재 한국은행, 금융감독원이 시행하고 있는 금융회사의 스트레스 테스트 결과를 서로 공유하거나 통합‧연계하여 시행하고, 스트레스 테스트 결과가 금융안정을 위한 실질적 감독조치로 이어지는 방안을 마련할 필요가 있다.

특히 해외에서 도입되고 있는 예금보험기구의 정리권한 부여 및 시스템적 중요은행(D-SIB)의 정리계획 제출 의무화 등 금융산업의 위기대응능력을 강화하기 위한 제도적 개선 노력도 중요한 시점이다.

《나가며》

지난 글로벌 금융위기에서 발생한 우리나라의 시스템리스크를 분석해보면 내생적인 요인보다는 주로 외생적인 요인에 의해 발생하였다는 것이 일반적인 사실이다. 이러한 원인은 신흥국가들이 공통적으로 경험한 것으로 소규모 개방경제 구조가 주된 문제라고 할 수 있다.

이러한 측면에서 우리나라의 경우 외부에서 발생한 금융위기의 국내 전염 또는 확산을 차단할 수 있는 보다 효과적인 금융안정 체계를 구축하는 것이 매우 중요한 과제이다.

이에 따라 금융감독기구 간의 업무와 기능을 재조정하면서 거시건전성정책협의체를 신설하는 등 보다 효과적인 거시건전성정책 운영체계 구축을 위한 고민이 필요한 시점이다.

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