세계 각국의 공공 및 민간 부문 부채가 코로나19 팬데믹 기간 급증해 대부분 지역에서 경제의 리스크로 부상했다. 중국의 경우 특히 독특한 경제 체제와 막대한 경제 규모 등으로 인해 부채 상황에 관한 위기론이 끊이지 않고 있다. 그 가운데 지방정부 융자 플랫폼(LGFV) 관련 부채가 문제로 지목되고 있다. 이와 관련해 대외경제정책연구원이 『중국의 지방정부 부채 리스크와 주요 대응정책』이라는 보고서를 발간해 주요 내용을 소개한다. 보고서 나머지 내용은 대외경제정책연구원 홈페이지를 참고하기 바란다.
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| (사진 출처: news.bloomberglaw.com) |
가. 지방정부 부채 개념 및 규모
■ 2015년 「신예산법」 시행 이후 지방정부는 공식부채인 지방채를 통해 자금을 조달해야 하지만, 만성적인 예산제약을 겪고 있는 일부 지방정부는 인프라 건설 등 경기부양 목적의 투자를 위해 음성적인 방법으로도 자금을 조달해 음성부채가 발생하고 있음.
- 공식부채인 지방채는 자금 사용 용도에 따라 일반채와 특별채로 분류됨.
- 일반채는 무수익 사업에 발행되고 공공예산 수입에서 상환되며, △특별채는 수익이 창출되는 사업에 발행되어 정부기금이나 사업 수익으로 상환됨(그림 1 참고).
- 2014년 지방채 발행이 전국적으로 허가된 이후 중앙정부는 지방정부의 경제·재정 규모에 따라 지역별 채권 발행 한도를 할당하고, 이 채권 발행이 아닌 지방정부의 보증·담보를 통한 자금조달을 금지함.
- 이에 재정이 열악한 일부 지역은 경기부양 목적의 인프라 투자를 위해 정부의 담보 제공, 보증 등 음성적인 방식으로 자금을 조달해옴.
■ 음성부채에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 지방정부 융자 플랫폼(Local Governance Financing Vehicle, 이하 LGFV)으로, 중앙정부에서 금지했음에도 불구하고 지방정부는 여전히 LGFV를 활용해 위법적으로 자금을 조달해옴.
- 1990년대 중후반부터 예산제약이 있는 지방정부는 성장에 필요한 자금을 조달하기 위해 LGFV를 설립하여 은행 대출 및 채권 발행을 시행했고, 중앙정부도 2009년 대규모 경기부양 과정에서 이를 독려하였음.
- 이후 LGFV를 활용한 자금조달 규모 및 리스크를 파악·관리하기 어렵다는 우려에 따라 2014년 중앙정부는 지방정부의 LGFV를 활용한 은행 대출 및 채권 발행을 금지함.
- 그러나 여전히 LGFV는 지방정부의 암묵적 보증하에 지방정부 자산을 담보로 사용하여 위법적으로 자금을 조달하고 있음(그림 2 참고).
- LGFV 부채 구성은 은행 대출 60%, 채권 30%, 기타 금융 10%이며, 전체 기업의 은행 대출 중 LGFV 비중이 24%, 전체 기업 채권 중 LGFV 비중이 51% 수준임.
■ 경기둔화, 코로나19에 따른 지출 증가로 지방정부의 공식부채가 역대 최대 규모로 증가했고, 상대적으로 고금리·짧은 만기의 음성부채 규모도 공식부채보다 빠르게 증가하여 지방정부의 재정건전성 우려가 증대됨.
- 지방채 발행 규모가 점차 확대되어 2023년 부채 규모는 2019년 대비 약 두 배 증가한 40조 위안으로 추정되며, 이 수치를 토대로 5년간 연평균 증가율을 추산하면 17.3%에 달함(표 1 참고).
- 지방채 규모는 GDP의 32% 수준으로 국채(23%)보다 많은데, 이는 특히 인프라 투자 증가, 코로나19 재정지출의 확대 등으로 특별채가 급격히 증가했기 때문
- LGFV 부채는 음성부채의 80% 이상을 차지하는데, IMF는 2023년 LGFV 규모를 중국 GDP의 절반 이상(53%)으로 추산함(표 1 참고)
- 중국 중앙정부는 2014년 이후 LGFV 자금조달을 제한하고, LGFV를 통한 투자가 수익 잠재력이 높은 분야로 확대되도록 장려하는 등 지방정부 부채를 통제하려고 노력했으나, 코로나19로 인해 LGFV의 채권 발행이 큰 폭으로 증가했음.
- 2022년 기준 지방정부 부채의 레버리지 비율(음성부채가 포함된 명목부채의 GDP 대비 비중)은 74%로, 타국 지방정부에 비해 상당히 높은 수준임(그림 3 참고).
나. 리스크 요인
■ LGFV의 채무 연체 및 디폴트 우려가 증대되면서 LGFV 부채 리스크가 큰 일부 지역 및 지방 소규모 은행을 중심으로 금융 시스템에 전이될 가능성을 배제할 수 없음.
- 최근 LGFV 부채 부실화 우려로 만기 1년 미만의 단기부채 비중도 점차 늘어나 LGFV의 롤오버, 부채 상환 압박이 더욱 가중되고 있음.
- 특히 2023~24년 상반기까지 사상 최대 규모인 5조 5,400만 위안의 LGFV 채권 만기 도래가 예정되어 있어 재융자 압력이 더욱 확대되는 상황임.
- 그중에서도 톈진, 윈난, 칭하이의 2023년 만기 채권 비중은 각각 87.4%, 61.7%, 50.5%로 높아 만기 롤오버 압력이 높음.
- S&P는 LGFV 부채 조정 과정에서 지역은행이 2조 2,000억 위안의 자본 타격을 입을 수 있다고 언급했고, 피치 레이팅스도 향후 1~2년간 LGFV 부채에 대한 익스포저로 인해 소규모 은행을 중심으로 자산 건전성 및 수익성 압박이 가중될 것으로 분석함.
- 중국 내부적으로는 현재 LGFV 부실률이 낮고, LGFV 부채로 인해 손실이 발생해도 은행에 미치는 영향은 감내할 수 있는 수준이므로 은행이 LGFV 리스크를 전반적으로 통제할 수 있다고 평가하고 있음.
- 2023년 양회에서 중앙정부는 5% 내외의 경제성장률을 달성하기 위해 정부 차원의 인프라 투자를 강조함.
- 같은 해 7월 중앙정치국 회의에서도 ‘정부투자의 주도적 역할을 잘 수행하고, 주로 인프라 투자용 자금조달에 사용되는 지방정부 특별채 발행 및 사용 가속화’를 강조함.
- 수익성은 낮으나 장기간에 걸쳐 대규모 자금을 조달해야 하는 인프라 건설에는 특별채 외에도 일반공공예산, 정부기금 등 지방정부 예산 투입이 필요하므로 지방정부 재정 여력이 인프라 투자 활성화에 중요한 요소임.
- 2020년 지방정부의 인프라 투자 지출액은 50조 위안으로, 중국 전체 인프라 투자의 78%에 달함.
- 그러나 제로 코로나 정책 및 코로나19에 따른 경기둔화를 극복하기 위한 정부 지출이 늘어나고, 지방정부 기금 예산의 상당 부분을 차지하는 토지사용권 매각 수입이 부동산시장 침체로 감소하면서 지방재정이 악화되고 있음.
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