전라북도가 없어졌다. 올해 1월 18일 전라북도가 폐지되고 "전북특별자치도"가 출범했기 때문이다. 광역자치단체 중에서 "특별"이란 용어를 쓰고 특례를 주는 지역은 수도인 서울특별시를 제외하고, 제주특별자치도, 세종특별자치시, 강원특별자치도, 그리고 이제 출범한 전북특별자치도가 있다.
특별자치시·도는 특별한 자치권을 보장함으로써 지방분권의 획기적 신장을 목적으로 설치되었다. 가뜩이나 넓지 않은 나라에 이제 일반 광역자치단체가 있고, 그와는 다른 특별자치단체가 점점 늘어서 과연 무슨 차이가 있는지 의아하다는 생각도 갖게 된다.
일단 용어에서처럼 특별한 권리와 기능이 있을텐데 얼핏 봐서는 차이를 모르겠다. 더구나, 전라북도 같은 경우는 재정자립도도 전국에서 가장 낮고 제주도처럼 특별한 사정이 있는 것도 아닌데 특별자치도가 됐다니 더더욱 궁금증이 제기된다. 이와 관련해 국회입법조사처에서 『맞춤형 자치모델, 특별자치시·도의 출범 현황과 과제』라는 보고서를 통해 특별광역자치단체 제도를 설명하고 앞으로의 해결 과제 등을 제시하고 있다.
■ 설치 근거
「헌법」 제117조 제2항에서 "지방자치단체의 종류는 법률로 정한다"고 규정하고 있다. 이에 따라 지방자치단체의 종류와 조직·운영에 관한 사항 등은 「지방자치법」에서 정하고 있다. 지방자치단체의 종류는 ① 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(광역), ② 시, 군, 구(기초)이다(제2조 제1항). 그리고 수도인 서울특별시와 더불어 제주특별자치도 및 세종특별자치시의 행정체제 특수성을 고려해 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있도록 했다(제197조).
■ 설치 현황
2006년 7월 1일 제주도가 전국 최초로 특별자치도로 출범하였다. 제주는 국제자유도시와 함께 고도의 자치권 보장 등을 통해 선진적인 지방분권모델을 구축하고자 도입되었다. 출범 전에 주민투표를 통해 제주도 내 시·군을 폐지하고, 단일 광역자치체제로 개편하였다. 제주특별자치도의 자치모델은 환경(탄소중립)·경제(관광)·해양도시(섬) 조성을 통한 국제자유도시의 완성이다.
세종특별자치시는 2012년 7월 1일에 신설되었는데, 관할 구역에는 기초자치단체가 없다. 세종의 경우에는 신설 당시에 인구가 약 10만명이 조금 넘는 수준으로, 규모가 작음에도 불구하고 세종시가 광역자치단체로 인정을 받은 것은 행정중심복합도시로서의 성장 기반을 형성하기 위해서이다. 세종특별자치시의 자치모델은 행정중심복합도시 조성이며, 단층제 행정구조 등을 고려한 세종형 자치분권의 구현이다.
강원특별자치도는 2023년 6월 11일에 출범하였다. 강원은 기초자치단체인 시·군(7시·11군)을 그대로 유지하고, 특별자치도의 지위를 부여받았다. 2023년 6월 7일에 강원특별법 전부개정이 이루어졌는데, 그동안 포함되지 않은 각종 산업특례를 포함하였다. 현재 강원특별자치도가 추구하는 자치모델은 군사·산림·환경·농업 등 4대 규제 완화를 통한 미래산업글로벌도시 조성이다.
그리고 2024년 1월 18일에 출범하는 전북특별자치도가 있다. 전북 역시 강원과 마찬가지로 기초자치단체인 시·군(6시·8군)을 그대로 유지하고 있다. 2023년 12월 26일에 전북특별법 전부개정을 통해, 산업특례 등 각종 특례가 추가되었다. 현재 전북특별자치도가 추구하는 자치모델은 새만금, 농생명산업 등 지역특화산업 특례를 통한 글로벌 생명경제도시로 성장하는 것이다.
■ 주요 특례 비교
4개 특별자치시·도의 행정, 재정, 산업특례를 중심으로 비교하면 다음과 같다.
첫째, 행정특례 중에서 자치조직 및 인사권의 경우 제주가 상대적으로 타 지역에 비해 많은 권한이 있다. 세종은 제한된 범위이지만 행정기관 설치 및 공무원정원에 대한 특례를 인정하는 규정은 있으나, 선언적 내용이라 실효성이 낮다는 평가다. 강원과 전북의 경우 자치조직·인사권은 낮은 분권 수준으로 보인다. 국가와 인사교류·파견과 지역인재 선발채용의 수준에서 자치조직권 정도가 있다. 다만, 전북은 작년 12월 전북특별법 전부개정시 우수공무원 특별승진, 통합 지방자치단체 특례, 특별지방행정기관의 사무이관 등의 규정을 포함하였다.
둘째, 재정특례의 경우 제주가 타 지역에 비해 상대적으로 많았다. 제주는 매해 보통교부세 총액의 3%를 정부로부터 받으며, 교육부의 보통교부금 총액의 1.57%도 고정적으로 받는다. 그 외 지역균형발전특별회계(이하 지특회계) 제주계정이 있고, 도세 및 지방세 세율조정 및 감면 등이 있다. 세종은 보통교부세와 보통교부금의 경우 재정부족액의 25%이내 추가로 교부받는 특례가 있는데, 2023년까지 한시적으로 적용되었다. 그러나 작년 12월 세종시법 일부개정을 통해 재정특례가 2026년까지 3년 연장되었다. 반면, 강원과 전북의 재정특례는 지특회계에 별도 계정을 설치할 수 있다는 규정만 있다.
셋째, 산업특례의 경우 제주는 국제자유도시의 조성과 지역발전을 위해 1차 산업, 관광산업, 교육산업, 의료산업 분야 등에 다수의 특례가 있다. 강원은 작년 6월 강원특별법 전부개정을 통해, 산업특례를 포함시켰고, 미래산업글로벌도시의 조성 기반을 마련하고, 환경·국방·산림·농림 분야 핵심규제를 완화할 수 있는 권한을 이양받았다. 전북은 작년 12월 전북특별법 전부개정을 통해 산업특례 등을 신설하였다. 전북은 농생명산업, 문화관광산업, 고령친화산업복합단지, 미래첨단산업, 민생특화산업 등 5개 핵심 산업과 이를 뒷받침하는 인프라, 인력, 제도 등 3대 기반을 마련하였다.
■ 자치모델 성공을 위한 향후 과제
(1) 자치조직·인사권의 자율성 확대
특별자치시·도의 고도화된 자치분권을 실현하기 위해서는 조직·인사권의 자율성이 확대될 필요가 있다. 일반자치와 다른 특별자치는 특수성과 차별성이 있어야 하는데, 조직 및 인사권의 경우 제주를 제외하고는 타 지역과 차이가 별로 없다.
제주의 경우 제주특별법에 자치조직권에 관한 특례(제44조), 인건비성 예산총액에 따른 정원 등의 관리 배제(제49조) 등 자치조직 및 인사의 자율성을 높이기 위한 다수의 행정특례가 있다. 제주는 조직구성 및 정원 관련 필요한 사항은 도 조례로 제정할 수 있다.
향후 세종·강원·전북의 경우도 행정기구 및 지방공무원의 정원기준 등을 해당 지역의 조례로 정하는 등 조직·인사권의 자율성 확대를 위한 다양한 방안이 모색될 필요가 있다.
(2) 안정적 재원의 확보
특별자치시·도의 자치모델 성공을 위해서는 안정적 재원 마련 방안이 필요하다. 2023년 기준 재정자립도를 보면, 광역자치단체 평균이 50.1%이다. 특별자치시·도에서 전국 평균을 넘는 곳은 세종(69.7%)이고, 제주 36.9%, 강원 29.4%, 전북 27.9%이다. 전북은 17개 광역자치단체 중에서 재정자립도가 제일 낮다. 이처럼 낮은 재정자립도의 특별자치도가 고도화된 자치분권을 제대로 실현할지 미지수이다.
재정력 강화를 위해, 제주와 세종의 보통교부세 법정율을 상향시키는 방안이 있는데, 이는 안정된 재원 마련에 도움이 되지만, 다른 지역은 그만큼 손해를 보는 우리나라의 재정구조로 인해 특례의 확대만을 주장하기 쉽지 않다. 따라서 지역 간 갈등을 유발하지 않도록 새로운 세원을 발굴하고, 국세의 지방세 이전 등 보다 근본적인 개선방안이 요구된다. 그리고 앞으로 특별자치도는 특별법에 따라 다양한 사업을 시행하고, 이로 인하여 국세 징수분이 실질적으로 증가할 경우에, 증가한 국세 수입을 특별자치도로 환원할 수 있는 방안 등이 필요하다.
(3) 법률의 지속적 정비
자치모델 완성을 위해서는 환경변화에 신속 대응할 수 있도록 정책을 마련하고, 이를 뒷받침할 법률을 지속적으로 정비하는 노력이 필요하다. 먼저, 「지방자치법」 제197조에 특례인정 규정이 있는데, 강원과 전북은 포함되지 않았다. 향후 현재와 같이 특정한 지역명칭을 모두 포함하거나, 지역명칭보다는 특례가 인정되는 지역의 특수성을 제시하는 등의 법 개정논의가 필요하다.
이와 더불어 4개 지역의 각 특별법을 해당 자치단체와 정부, 그리고 국회가 함께 환경 변화에 맞춰 지속적으로 개정해야 한다. 제주특별자치도는 2006년 법 제정 이후 현재까지 7단계에 걸쳐 제도개선과 이를 입법화하고 있다. 다른 특별자치시· 도의 경우도 앞으로 자치분권 모델의 완성을 위해서 실효성 있는 특례를 발굴하고, 이를 입법화하는 노력이 지속되어야 한다.
